BAB II
KAJIAN PUSTAKA, KERANGKA BERPIKIR, DAN HIPOTESIS

2.1.	Kajian Pustaka
Kajian pustaka merupakan kajian secara luas mengenai konsep, teori dan kajian hasil penelitian sebelumnya yang digunakan dalam mendukung penelitian yang dilakukan.  Adapun uraian lengkap mengenai kajian pustaka dapat dijelaskan di bawah ini:

2.1.1.	Hasil Penelitian Triman (2010)
Triman (2010) melakukan penelitian tentang pengaruh implementasi kebijakan terhadap efektivitas kerja pegawai pada Dinas Tata Ruang dan Cipta Karya Kota Bandung, Hasil penelitiannya menunjukkan bahwa implementasi kebijakan memiliki pengaruh terhadap efektivitas kerja pegawai pada Dinas Tata Ruang dan Cipta Karya Kota Bandung.Berdasarkan hasil penelitian tersebut bahwa dimensi-dimensi implementasi kebijakan sangat menentukan dalam meningkatkan efektifitas kerja pegawai pada Dinas Tata Ruang dan Cipta Karya Kota Bandung. Hal tersebut dapat dilihat apabila implementasi kebijakan dapat dioptimalkan melalui dimensi-dimensi implementasi kebijakan, maka akan menunjukkan pengaruh yang signifikan terhadap efektifitas kerja pegawai pada Dinas Tata Ruang dan Cipta Karya Kota Bandung. Secara keseluruhan variabel implementasi kebijakan terbukti memberikan pengaruh yang cukup potensial dalam mempengaruhi efektivitas kerja pegawai.
Besaran nilai pengaruh dari keeempat prinsip implementasi kebijakan memberikan pengaruh besaran nilai yang positif. Secara parsial diperoleh hasil bahwa variabel implementasi kebijakan melalui 1) dimensi komunikasi, 2) dimensi sumberdaya, 3) dimensi disposisi/sikap pelaksana, dan 4) dimensi struktur birokrasi, memberikan besaran positif dan derajat pengaruh yang cukup kuat terhadap efektifitas kerja pegawai. Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa semakin optimal implementasi kebijakan, maka semakin efektif pula efektivitas kerja pegawai. Dari keempat dimensi implementasi kebijakan, dimensi disposisi/sikap pelaksana memiliki besaran pengaruh yang paling besar terhadap efektivitas kerja pegawai, sedangkan dimensi komunikasi memiliki besaran pengaruh terendah dibandingkan dimensi lainnya terhadap efektivitas kerja pegawai.
Persamaan hasil penelitian ini dengan rencana penelitian yang akan diteliti adalah bekaitan dengan variabel X yang sama-sama menggunakan variabel implementasi kebijakan. Sedangkan perbedaannya adalah variabel Y yang digunakan peneliti berkaitan dengan pengembangan organisasi, sedangkan variabel Y dalam penelitian sebelumnya menggunakan teori efektivitas kerja. Selain itu, ditinjau dari aspek lokus pun dari penelitian sebelumnya tidak ada kesamaan.

2.1.2.	Hasil Penelitian Hanesman (2010)
Hanesman (2010) melakukan penelitian berjudul Pengembangan Organisasi Dalam Perspektif HELTS (Studi Kasus di Universitas Negeri Padang). Penelitian ini dilatarbelakangi oleh aktivitas dalam rangka pengembangan pendidikan tinggi, Ditjen Dikti telah meluncurkan kebijakan Higher Education Long Term Strategy 2003 – 2010 (HELTS 2003 – 2010), yang mengusung tiga isu strategis, yaitu: Daya saing, Otonomi dan desentralisasi, Kesehatan organisasi. Melalui HELTS diharapkan mutu pendidikan tinggi dan kualitas alumni akan semakin meningkat.
Penelitian ini bertujuan untuk menganalisis langkah-langkah yang telah diaplikasikan dalam rangka pengembangan organisasi di Universitas Negeri Padang (UNP) guna menyikapi dinamika penyelenggaraan perguruan tinggi dan menganalisis kesesuaian antara pengembangan organisasi yang dilakukan di lingkungan UNP dengan HELTS. Penelitian ini dilakukan di UNP. Sasaran penelitian ini adalah pimpinan maupun pejabat terkait di UNP yang menangani masalah pengembangan organisasi.
Metode penelitian menggunakan metode kualitatif. Pengambilan informan menggunakan purposive sampling. Pengumpulan data menggunakan indepth interview, observasi, dan dokumentasi. Validitas data menggunakan triangulasi model sumber. Teknik analisis data menggunakan analisis model interaktif.
Hasil penelitian menunjukkan bahwa UNP telah melakukan berbagai macam langkah dalam rangka pengembangan organisasi. Untuk meningkatkan daya saing maka ditetapkan visi-misi universitas, berupaya untuk meningkatkan kualitas SDM dosen serta mutu penyelenggaraan pendidikan, membangun dan memperluas kerjasama dengan lembaga pendidikan maupun non pendidikan, akreditasi terhadap semua program studi, membentuk unit penjamin mutu di tingkat universitas maupun fakultas dan meningkatkan akses masyarakat. 
Berbagai langkah tersebut membawa manfaat positif, antara lain berupa peningkatan jumlah mahasiswa. Sejak tahun 2006 jumlah mahasiswa melonjak hingga lebih dari dua kali lipat dibanding awal tahun 2000an. Dalam kerangka otonomi dan desentralisasi, telah diupayakan untuk mewujudkan otonomi keilmuan maupun otonomi penyelenggaraan pendidikan sesuai dengan statuta, mewujudkan tanggung jawab sosial agar keberadaan UNP mampu membawa manfaat positif bagi masyarakat setempat. Dalam mewujudkan kesehatan organisasi, rektor Universitas Negeri mampu menjalankan fungsi kepemimpinan dengan baik dan mendapat dukungan dari civitas akademika, melakukan evaluasi diri untuk mengidentifikasikan permasalahan, kendala dan tantangan yang terjadi yang kemudian ditindaklajuti dengan kebijakan yang relevan, melakukan pengendalian internal dalam pengelolaan kegiatan akademik, keuangan, manajemen aset/sarana prasarana, serta pengelolaan data dan informasi.
Berbagai kegiatan yang dilakukan dalam rangka pengembangan organisasi di lingkungan UNP sudah berjalan dalam kerangka HELTS. Tiga isu utama dalam HELTS sudah berusaha untuk diikuti dan diwujudkan sesuai dengan situasi dan kondisi riil yang ada di UNP, meskipun belum secara keseluruhan item-item dalam tiga isu utama HELTS sudah berhasil direalisasikan.
Keterkaitan hasil penelitian ini dengan rencana penelitian adalah sama-sama meneliti pengembangan organisasi. Akan tetapi ditinjau dari sisi jumlah variabel, metode penelitian, serta objek yang diteliti terdapat perbedaan antara hasil penelitian ini dengan rencana penelitian. Ditinjau dari sisi jumlah variabel, penelitian ini hanya satu variabel, yakni variabel pengembangan organisasi. Sementara rencana peneliti menggunakan dua variabel (implementasi kebijakan dan pengembangan organisasi). Ditinjau dari sisi metode, penelitian ini menggunakan metode kualitatif, sedangkan rencana peneliti menggunakan metode kuantitatif. Ditinjau dari sisi objek penelitian, penelitian ini berobjek di Universitas Negeri Padang, sedangkan rencana peneliti meneliti di Koperasi Pasar Kota Bandung di bawah binaan Dinas Koperasi, Perindustrian dan Perdagangan Kota Bandung.
Keterkaitan kedua hasil penelitian tersebut dengan rencana penelitian yang akan dilakukan oleh peneliti dapat dilihat dalam tabel berikut ini:
Tabel 2.1
Relevansi Hasil Penelitian Sebelumnya dengan Rencana Penelitian
No	Nama Peneliti	Judul Penelitian	Persamaan	Perbedaan	
1	Triman, 2010	Pengaruh Implementasi Kebijakan Terhadap Efektivitas Kerja Pegawai pada Dinas Tata Ruang dan Cipta Karya Kota Bandung	1.	Sama-sama 2 variabel
2.	Menggunakan variable implementasi kebijakan sebagai variable X
3.	Teori yang digunakan untuk variable X, sama
4.	Pendekatan kuantitatif
5.	Path analysis

	1.	Lokasi Penelitian berbeda
2.	Jumlah anggota populasi berbeda
3.	Waktu Penelitian berbeda
4.	Variabel Y, berbeda	
2	Hanesman, 2010	Pengembangan Organisasi Dalam Perspektif HELTS (Studi Kasus di Universitas Negeri Padang)	
Sama-sama meneliti pengembangan organisasi	1.	Lokasi Penelitian berbeda
2.	Jumlah anggota populasi berbeda
3.	Waktu Penelitian berbeda
4.	Jumlah variabel berbeda
5.	Metode penelitian berbeda
6.	Teori yang digunakan berbeda	

Berdasarkan tabel tersebut dapat diketahui bahwa penelitian yang dilakukan peneliti menggunakan variabel bebas implementasi kebijakan berdasarkan teori Edwards III, yang mempunyai kesamaan dengan hasil penelitian Triman yang mengunakan variabel implementasi kebijakan sebagai variabel bebas serta teori Edwards III yang dijadikan kerangka teoritik. Peneliti menggunakan teori pengembangan organisasi sebagai variabel terikat, yang tidak memiliki kesamaan dengan hasil penelitian Triman. Meskipun terdapat perbedaan diantara salah satunya, baik variabel bebas maupun variabel terikat apabila dibandingkan secara utuh hasil penelitian sebelumnya dengan rencana penelitian yang dilakukan penelitian.Sedangkan peneliti mengggunakan teori pengembangan organisasi yang dikemukakan Luthans sebagai variabel terikat. Berkaitan dengan objek penelitian, hasil penelitian sebelumnya dengan rencana penelitian tidak ada yang sama.

2.1.3.	Kajian tentang Administrasi Publik dan Kebijakan Publik
2.1.3.1.	 Kajian tentang Administrasi Publik
Istilah administrasi berhubungan dengan proses kerjasama dua orang atau lebih dalam mencapai tujuan yang telah disepakati bersama, kodratnya manusia sebagai makhluk sosial saling membutuhkan satu dengan yang lainnya dalam memenuhi kebutuhan hidupnya, baik bersifat material (kebutuhan fisik) maupun immaterial (kebutuhan biologis dan psikologis). Mengingat kebutuhan-kebutuhan tersebut sifatnya terbatas dan sulit memperolehnya apabila dilaksanakan secara individu, maka untuk mewujudkan keinginannya tersebut manusia melakukan kerjasama.
Sekelompok orang yang berkeinginan mencapai tujuan akan tetapi proses kegiatannya tidak didasarkan atas kerjasama yang teratur, hal tersebut tidak dapat disebut sebagai administrasi. Begitu pula sekelompok orang yang melakukan kerjasama untuk mencapai tujuan, akan tetapi sekelompok orang tersebut dalam pembagian tugas dan tujuan yang akan dicapai serta cara untuk mencapai tujuannya tidak tersusun dengan sistematis, hal ini pun tidak dapat dikatakan sebagai administrasi. Hal ini memberikan pemahaman bahwa tidak semua kegiatan kerjasama yang dilakukan sekelompok orang dapat disebut sebagai administrasi, sedangkan kegiatan yang dapat dikategorikan sebagai administrasi adalah kerjasama yang diorganisasikan.
Pengertian administrasi dikemukakan oleh Robbins dalam Sugandha (1995: 6) yang mengatakan bahwa “Administrasi adalah proses universal yang berupa menyelesaikan kegiatan-kegiatan secara berdaya guna bersama dan melalui orang lain”. Pengertian tersebut secara umum menggambarkan bahwa administrasi merupakan suatu proses pelaksanaan kegiatan yang dilaksanakan secara bersama-sama agar mendapatkan manfaat dari kegiatan-kegiatan tersebut. Lain halnya dengan pengertian administrasi oleh Simon dalam Sugandha (1995:7) yang mengatakan bahwa “Dalam pengertian yang paling umum administrasi didefinisikan sebagai kegiatan kelompok-kelompok yang bekerjasama untuk mencapai tujuan”.
Sederhana memang pengertian administrasi di atas, apabila dimaknai lebih dalam bahwa pencapaian suatu tujuan hanya dapat dilaksanakan melalui kerjasama saja, akan tetapi dibutuhkan keseimbangan dan dukungan dari semua aspek dan unsur dalam usahanya mencapai tujuan bersama.Berdasarkan pengertian administrasi di atas, akan dikemukakan adanya kerjasama antara dua orang atau lebih, adanya kegiatan yang akan diakukan, adanya kepentingan yang sama, dan adanya tujuan yang akan dicapainya. Silalahi (1989:12) menguraikan beberpa ciri pokok dari administrasi, yaitu:
1.	Adanya sekelompok orang, artinya kegiatan administrasi hanya mungkin terjadi jika dilakukan oleh lebih dari satu orang.
2.	Adanya kerjasama, artinya kegiatan administrasi hanya mungkin terjadi jika dua orang atau lebih saling bekerjasama.
3.	Adanya pembagian tugas, artinya kegiatan administrasi bukan sekedar kegiatan kerjasama, melainkan kerjasama tersebut harus didasarkan pada pembgian kerja yang jelas.
4.	Adanya kegiatan yang runtut dalam suatu proses, artinya kegiatan administrasi berlangsung dalam tahapan-tahapan teretentu secara berkesinambungan.
5.	Adanya tujuan, artinya sesuatu yang diinginkan untuk dicapai melalui kegiatan kerjasama

Kerjasama adalah rangkaian kegiatan yang dilaksanakan sekelompok orang secara bersama-sama, teratur dan terarah berdasarkan pembagian tugas sesuai dengan kesepakatan bersama.Ilmu yang mempelajari tentang fenomena kerjasama antara manusia yang bersifat kooperatif dan terorganisasi untuk tercapainya suatu tujuan dinamakan ilmu administrasi, sedangkan fenomena kerjasama yang dlakukan oleh manusia yang bersifat publik menjadi kajian ilmu administrasi publik (public administration).
Kata”public” setidaknya memiliki dua arti dalam Bahasa Indonesia, bisa berarti masyarakat atau umum seperti dalam frase public relation (hubungan masyarakat), public health (kesehatan masyarakat), public service (pelayanan masyarakat), public transportatioan (transportasi umum). Public juga bisa berarti negara atau pemerintah seperti terakandung dalam frase public finance (keuangan negara), public building (gedung pemerintah), dan seterusnya.Namun dalam konteks apapun pengertian publik dipakai, pada dasarnya publik adalah kata yang mewakili sebuah obyek yang berkaitan dengan kepentingan orang banyak di suatu negara, begitupun dalam administrasi publik.
Perkembangan administrasi publik mengalami perubahan dari waktu ke waktu sesuai dengan tuntutan kehidupan dan perkembangan kemajuan masyarakat dan dibarengi dengan perubahan paradigma berpikir. Administrasi publik (public administration) yang lebih dikenal di Indonesia dengan istilah administrasi negara, selanjutnya dalam tulisan ini akan disebut administrasi publik, merupakan salah satu aspek dari kegiatan pemerintahan. Administrasi publik merupakan salah satu bagian dari ilmu administrasi yang erat kaitannya dengan proses politik, terutama kaitannya dengan perumusan berbagai kebijakan negara, sehingga administrasi publik itu sudah dikenal sesuai dengan keberadaan sistem politik di suatu negara. Oleh karena itu, Kasim (1994:8) menyatakan:
Administrasi publik sangatlah berpengaruh tidak hanya terhadap perumusan kebijakan, melainkan pula terhadap implementasi kebijakan, karena memang administrasi publik berfungsi untuk mencapai program yang telah ditentukan oleh para pembuat kebijakan politik.

Pemahaman di atas, memperlihatkan bahwa administrasi publik berdampak pada tingkat perumusan kebijakan, juga terdapat implementasi kebijakan karena administrasi publik memiliki tujuan program yang ditentukan oleh para perumus kebijakan negara.Administrasi publik telah dipandang sebagai bagian yang sama pentingnya dengan fungsi pelaksanaan kebijakan negara (public policy implementation). Pemerintah telah menjadi wadah perumusan kebijakan negara dan penentu utama ke mana negara itu akan dituju. Menurut Gordon dan Henry dalam Lontoh (1988:6) menyatakan bahwa:
Administrasi tercermin dari definisi dan individu yang bertindak sesuai dengan peranan dan jabatan sehubungan dengan pelaksanaan peraturan perundangan yang dikeluarkan oleh lembaga legislatif, eksekutif, dan peradilan.

Pendapat tersebut menganggap bahwa administrasi publik terlibat dalam seluruh proses kebijakan publik. Selanjutnya produk keputusan yang dihasilkan dijadikan sebagai produk administrasi publik yang harus dijalankan oleh lembaga-lembaga negara sebagai kebijakan negara yang harus diimplementasikan dalam kehidupan masyarakat secara menyeluruh.Pendapat Gordon dalam Kasim (1994:12) menyatakan pemahaman mengenai peran administrasi publik sebagai berikut:
Administrasi publik mempunyai peranan yang lebih besar dan lebih banyak terlibat dalam perumusan kebijakan, implementasi dan evaluasi kebijakan.Hal tersebut telah mempengaruhi perkembangan ilmu administrasi publik yang ruang lingkupnya mulai mencakup analisis dan perumusan kebijakan (policy analysis and formulation), pelaksanaan dan pengendalian pelaksanaan (policy implementation) serta pengawasan melekat dan penilaian hasil kebijakan tersebut (policy evaluation).

Administrasi publik pada dasarnya tercermin dari tindakan individu sesuai dengan peranan dan jabatan yang diimplementasikan melalui peraturan perundangan yang dikeluarkan oleh lembaga negara baik legsilatif, eksekutif, dan peradilan yang berlaku pada suatu negara yang mengeluarkan peraturan dan perundangan tersebut. Pada hakekatnya administrsai publik terlibat dalam seluruh proses kebijakan politik untuk dijadikan landasan dalam melakukan dan memberikan pelayanan pada masyarakat sebagai implementasi kebijakan publik. Sebagaimana pendapat White dalam Handayaningrat (1999: 2) menyatakan bahwa “Administrasi publik terdiri atas semua kegiatan negara dengan maksud untuk menunaikan dan melaksanakan kebijakan negara”.
Pemahaman di atas, tampak bahwa administrasi publik mencakup kegiatan negara untuk mencapai kebijakan negara secara keseluruhan.Pendekatan administrasi publik sebagaimana diuraikan di atas sangat berhubungan dengan aparatur pemerintah sebagai pembuat kebijakan publik. Hal tersebut sebagaimana pendapat yang dikemukakan oleh Wahab (1997:41) yang menyebutkan bahwa:
Pembuat kebijakan publik adalah para pejabat-pejabat publik, termasuk para pegawai senior pemerintah (public bureaucrats) yang tugasnya tidak lain adalah untuk memikirkan dan memberikan pelayanan demi kebaikan umum (public good).

Penyelenggaraan berbagai kegiatan di atas, pada dasarnya merupakan kegiatan administrasi publik yang dilaksanakan oleh birokrasi pemerintah. Adanya kesejajaran fungsi antara politik dan administrasi dalam praktek kenegaraan menjadikan politik menjadi hubungan yang erat sekali dengan administrasi, sebagaimana dinyatakan Goodnow (1994:3) bahwa:
Pemerintah mempunyai dua fungsi yang berbeda  (two distinct function of government), yaitu fungsi politik dan fungsi administrasi. Fungsi politik ada kaitannya dengan pembuatan kebijakan atau perumusan pernyataan keinginan negara (has to do with policies or expressions of the state will), sedangkan fungsi administrasi adalah yang berkenan dengan pelaksanaan kebijakan-kebijakan tersebut (has to do with the execution of the policies).

Konteks di atas, secara praktis menyatakan bahwa tugas birokrasi pemerintah Indonesia merupakan sebagian saja dari fungsi administrasi politik, karena lebih banyak sebagai pelaksana (the execution or implementation) atas kebijakan yang telah ditetapkan oleh badan-badan politik melalui mekanisme dan proses politik. Dalam konteks perumusan kebijakan maka peran administrasi publik sebagaimana dikemukakan Presthus dalam Kristiadi (1994:24) bahwa “Administrasi publik menyangkut implementasi kebijakan publik yang telah ditetapkan oleh badan-badan perwakilan politik”.
Pernyataan Presthus di atas, mengindikasikan bahwa administrasi bukan sekedar melaksanakan kebijakan negara (public policy) melainkan juga terlibat dalam proses perumusan kebijakan negara dan penentuan tujuan serta cara-cara pencapaian tujuan negara tersebut. Dalam konteks ini, maka administrasi publik tidak hanya berkaitan dengan badan-badan eksekutif melainkan pula seluruh lembaga-lembaga negara dan gabungan antar negara tersebut satu sama lainnya. Dengan demikian, perumusan kebijakan negara (public policy) yang semula merupakan fungsi politik telah menjadi fungsi administrasi publik.
Uraian di atas, menunjukkan bahwa administrasi publik yang dalam tingkat operasional dilakukan oleh birokrasi pemerintah memiliki peranan yang lebih besar karena banyak terlibat tidak hanya dalam tingkat implementasi kebijakan (policy implementation), tetapi terlibat pula dalam tingkat perumusan kebijakan (policy formulation) dan evaluasi kebijakan (public policy evaluation).
Administrasi publik dalam pelaksanaannya mencakup kegiatan-kegiatan untuk melaksanakan kebijakan. Hal tersebut sebagaimana dikemukakan oleh White dalam Silalahi (1989:17) yang menyebutkan bahwa “Administrasi publik terdiri dari semua kegiatan untuk mencapai tujuan atau melaksanakan kebijakan”. Pengertian tersebut mengandung arti bahwa administrasi publik merupakan semua kegiatan yang diarahkan untuk mencapai tujuan bersama dengan melaksanakan kabijakan publik. Pandangan yang sama dikemukakan pula oleh Piftner dan Presthus dalam Silalahi (1989:18) yang menyebutkan bahwa “Administrasi publik kiranya dapat dirumuskan sebagai sarana koordinasi dari individu-individu dan kelompok dalam melaksanakan kebijakan negara”.
Uraian di atas, dapat dilihat bahwa terdapat hubungan yang erat antara administrasi publik dan kebijakan negara. Saat ini para ahli administrasi publik tidak hanya secara tradisional mengartikan “public administration” semata-mata hanya bersifat kelembagaan seperti halnya negara, tetapi telah meluas dalam kriteria hubungan antara lembaga dalam arti negara dengan kepentingan publik (public interest).Berdasarkan uraian di atas, tampak bahwa administrasi pubik dan kebijakan negara (kebijakan publik) masing-masing mempunyai peran sendiri, tetapi satu sama lain sangat berkaitan erat dengan masalah-masalah kenegaraan.

2.1.3.2.	Kajian tentang Kebijakan Publik
Studi kebijakan publik merupakan kajian yang berkembang saat ini, dan telah menjadi perhatian serta melibatkan berbagai disiplin ilmu. Masalah perumusan, pelaksanaan dan evaluasi kebijakan, serta metodologis analisis merupakan aspek substansi dari studi kebijakan publik.Wahab (1997: 2) mendefinisikan kebijakan sangat sederhana sebagai “ pedoman untuk bertindak”. Kebijakan dalam maknanya seperti berupa deklarasi mengenai dasar pedoman bertindak, atau arah tindakan, atau suatu program aktifitas atau suatu rencana tertentu.
Istilah kebijakan dewasa ini lebih sering  dipergunakan dalam kaitannya dengan tindakan-tindakan atau kegiatan-kegiatan yang dilakukan oleh Pemerintah atau Perilaku negara pada umumnya. Maka dapat dipahami apabila kebijakan sering diberi makna sebagai tindakan politik, sebagaimana dinyatakan oleh Dunn dalam Samodra (2000 : 22) yaitu : “Proses analisis kebijakan adalah serangkaian aktivitas intelektual yang dilakukan di dalam proses kegiatan yang pada dasarnya bersifat politis”.
Aktivitas politis tersebut dijelaskan sebagai proses pembuatan kebijakan dan divisualisasikan sebagai serangkaian tahap yang paling bergantung yang diatur menurut urutan waktu : penyusunan agenda, formulasi kebijakan, adopsi kebijakan, implementasi dan penilaian kebijakan.Wahab (1997 : 3) memandang bahwa kebijakan, ialah:
Suatu tindakan yang mengarah pada tujuan yang diusulkan seseorang, kelompok atau pemerintah dalam lingkungan tertentu sehubungan dengan adanya hambatan-hambatan tertentu seraya mencari peluang-peluang untuk mencapai tujuan atau mewujudkan sasaran yang diinginkan.

Berdasarkan pendapat tersebut, implementasi kebijakan tidak hanya berkaitan dengan mekanisme operasional kebijakan ke dalam prosedur  birokrasi melainkan juga dengan terkait komplik keputusan dan bagaimana suatu kebijakan itu diperoleh kelompok-kelompok sasaran. Selanjutnya Friedrick dalam Islamy (2000: 17) mendefinisikan kebijakan, sebagai berikut :
a proposed course of action of a person, group, or government within a given environment providing obstacles and opportunities which the policy was proposed to utilize and overcome in an effort to reach a goal or realize an objective or apurpose (….serangkaian tindakan yang diusulkan seseorang, kelompok atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu dengan menunjukkan hambatan-hambatan dan kesempatan-kesempatan terhadap usulan kebijakan tersebut dalam rangka mencapai tujuan tertentu

Berdasarkan pernyataan di atas, maka implementasi kebijakan pada dasarnya melibatkan berbagai pihak meskipun dengan persepsi dan kepentingan yang berbeda, bahkan sering terjadi pertentangan kepentingan antar lembaga atau pihak yang terlibat.Pendapat lainnya dikemukakan oleh Anderson dalam Islamy (2000: 17) bahwa kebijakan itu, adalah :
A purposive course of action followed by an actor or set of actors in dealing with a problem or matter of concern (Serangkaian tindakan yang mempunyai tujuan tertentu yang diikuti dan dilaksanakan oleh seorang pelaku atau sekelompok pelaku guna memecahkan suatu masalah tertentu).

Pengertian kebijakan yang diuraikan di atas sebagai suatu tindakan dari program yang dipilih dan dilaksanakan oleh pemerintah dan berpengaruh terhadap sejumlah besar manusia dalam rangka mencapai tujuan yang telah ditentukan dan sasaran yang diinginkan.
Publik mempunyai dimensi luas, secara sosiologis, publik tidak dapat disama artikan dengan masyarakat. Masyarakat adalah sistem antar hubungan sosial yang mana manusia hidup dan tinggal secara bersama-sama. Publik merupakan kumpulan manusia perorangan yang menaruh perhatian, minat ataupun kepentingan sama. Di dalam publik tidak ada norma atau nilai yang mengikat ataupun membatasi perilaku, sebagaimana halnya pada masyarakat. Publik sulit sekali dikenali dan diidentifikasi sifat-sifat kepribadiannya secara jelas. Suatu ciri yang menonjol dalam publik adalah perhatian atau minat yang sama terhadap suatu obyek.Pernyataan senada dikemukakan Wahab (1997 : 4) yang merumuskan kebijakan negara, sebagai berikut : 
Serangkaian keputusan yang saling berkaitan yang diambil oleh seorang aktor politik atau sekelompok aktor politik yang berkenaan dengan tujuan yang telah dipilih beserta cara-cara untuk mencapainya dalam suatu situasi dimana keputusan-keputusan itu pada prinsipnya masih berada dalam batas-batas kewenangan pada aktor tersebut.

Wahab (1997: 4) Kebijakan dekat dengan tindakan-tindakan politik yang berorientasi dalam suatu negara maka kebijakan publik diidentikkan atau disamaartikan dengan kebijakan negara. Kebijakan publik banyak didefinisikan, namun sulit mendapat definisi yang benar-benar memuaskan. Kebijakan publik tidak mempunyai bentuk yang pasti dan secara konseptual selalu berkembang. Sedangkan Dye (1978: 17) menjelaskan kebijakan publik, merupakan upaya untuk memahami dan mengertikan :
1.	Apa yang dilakukan (atau tidak dilakukan) pemerintah mengenai suatu masalah;
2.	Apa yang menyebabkan atau mempengaruhinya;
3.	Apa pengaruh dan dampak dari kebijakan publik tersebut.

 Kebijakan publik sebagai sebuah ketetapan yang berlaku dan dicirikan oleh perilaku, konsisten serta berulang, baik dari yang membuatnya maupun yang mentaatinya.Berkaitan dengan definisi atau perumusan kebijakan yang dikemukakan di atas, lebih lanjut Anderson dalam Islamy (2000: 19) mengatakan: “Public policies are those policies developed by governmental bodies and officials.” (Kebijakan negara adalah kebijakan-kebijakan yang dikembangkan oleh badan-badan dan pejabat-pejabat pemerintah).
Pengertian kebijakan sebagaimana disebutkan di atas, dapat digarisbawahi bahwa kebijakan negara (public policy) itu adalah: serangkaian tindakan yang ditetapkan dan dilaksanakan atau tidak dilaksanakan oleh pemerintah yang mempunyai tujuan atau berorientasi pada tujuan tertentu demi kepentingan seluruh masyarakat.
Pengertian konsep-konsep kebijakan tersebut di atas, telah membedakan secara tegas antara penetapan dari kebijakan (policy) dan keputusan (decision) yang mengandung arti pemilihan di antara sejumlah alternatif yang tersedia untuk diimplementasikan dan mempunyai implikasi sebagaimana dinyatakan Islamy (2000: 20), sebagai berikut:
1.	Bahwa kebijakan negara itu dalam bentuk perdananya berupa   penetapan tindakan-tindakan pemerintah;
2.	Bahwa kebijakan negara itu tidak cukup hanya dinyatakan tetapi dilaksanakan dalam bentuknya yang nyata;
3.	Bahwa kebijakan negara baik untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu itu mempunyai dan dilandasi dengan maksud dan tujuan tertentu;
4.	Bahwa kebijakan negara itu harus senantiasa ditujukan bagi kepentingan seluruh anggota masyarakat.

Berdasarkan uraian di atas agar tujuan kebijakan tercapai, pemerintah melakukan suatu aksi yang merupakan implementasi kebijakan. Pada penelaahan suatu proses kebijakan terdapat aspek yang penting dari keseluruhan proses kebijakan berupa implementasi kebijakan sebagai suatu pelaksanaan kebijakan yang telah dirumuskan dan diputuskan oleh pengambil keputusan dari sejumlah alternatif yang tersedia.Islamy (1997: 59), “implementasi kebijakan bukanlah sekedar tersangkut dengan mekanisme penjabaran keputusan-keputusan politik ke dalam prosedur-prosedur rutin melalui saluran birokrasi, melainkan menyangkut masalah konflik, keputusan, dan siapa yang memperoleh apa dari suatu kebijakan”. Oleh karena itu dapat dikatakan implementasi kebijakan merupakan aspek penting dari keseluruhan proses kebijakan. Hal ini dipertegas oleh Udoji dalam Islamy (1997: 59) bahwa:
Pelaksanaan kebijakan adalah sesuatu yang penting, bahkan mungkin lebih penting daripada pembuatan kebijakan. Kebijakan-kebijakan akan sekedar berupa mimpi atau rencana bagus yang tersimpan rapi dalam arsip kalau tidak diimplementasikan).

Berdasarkan uraian tersebut, maka dapat dipahami bahwa konsep kebijakan berkaitan dengan hubungan antara penguasa, pemimpin dan yang dikuasai. Dalam hal ini sesuai pendapat yang dikemukakan Edward (1980: 1), menyebutkan, bahwa:
Implementasi kebijakan, seperti kita lihat, adalah tahapan dari pembuatan kebijakan diantara suatu kebijakan yang telah ada – seperti bagian tindakan dari legislatif, penetapan peraturan pemerintah, penyampaian penetapan peradilan, atau pengumuman dari suatu undang-undang – dan konsekuensi kebijakan dari orang-orang yang mempengaruhinya.

Berdasarkan teori tersebut dapat dianalisis bahwa implementasi kebijakan merupakan tahapan dari berbagai kegiatan yang dilakukan oleh lembaga Negara, tentunya mempunyai konsekuensi dari orang yang membuat kebijakan tersebut. Cakupan tindakan dari implementasi kebijakan publik bila dijalankan secara optimal maka hal tersebut dapat merubah perilaku, sesuai dengan yang dikemukakan oleh Edwards III (1980: 2), yaitu:
Implementasi suatu kebijakan publik meliputi sebagian besar dari tindakan: memberi dan menetapkan arah, pengeluaran dana-dana, pemberian pinjaman-pinjaman, pemberian hibah-hibah, penandatanganan kontrak, pengumpulan data, penyebaran informasi. Menganalisis masalah-masalah penetapan dan penyewaan personil, penciptaan unit-unit organisasi, usulan-usulan alternatif, perencanaan masa depan, dan negosiasi dengan masyarakat, dunia usaha, kelompok kepentingan, komisi-komisi legislative, unit-unit pemerintah, dengan negara lainnya.

Implementasi kebijakan dapat disimpulkan secara umum, pekerjaan implementasi adalah untuk menetapkan hubungan yang menentukan tujuan dari kebijakan publik yang disadari berasal dari aktivitas pemerintah.Meliputi kreasi dari sistem penyampaian kebijakan, dalam arti spesifik adalah rancangan dan mengikuti harapan mencapai tujuan khusus.
Berdasarkan penyataan di atas bahwa proses implementasi kebijakan masih belum menyentuh secara umum baik program maupun tujuan yang akan dicapai terutama pada publik, dengan demikian dalam pelaksanaan kebijakan perlu didukung oleh pemimpin yang bijak. Sehingga dalam menjalankan tugasnya tidak akan ada hambatan. Oleh karena itu proses implementasi ditegaskan kembali oleh Grindle (1980: 8), yaitu: 
More important in terms of process of implementation is the fact decisions made at the design or formulation stage have a considerable impact on how implementation process. (Yang terpenting dalam proses implementasi adalah kenyataan bahwa keputusan dibuat pada tahap formulasi yang mempunyai pengaruh kuat pada implementasi).

Pengertian kebijakan sebagaimana disebutkan di atas, bahwa kebijakan Negara     (public policy)    itu    serangkaian    tindakan    yang    ditetapkan dan dilaksanakan oleh pemerintah yang mempunyai tujuan tertentu demi kepentingan seluruh masyarakat.Ditambahkan pula oleh Samodra (1994 : 4) dalam proses implementasi tersebut birokrasi pemerintah menginterpretasikan kebijakan menjadi program, dengan demikian program dapat dipandang sebagai “kebijakan birokratis”, karena dirumuskan oleh birokrasi, dan oleh karena itu membawa kepentingan para birokrat. Kebijaksanaan birokrasi menjadi kebijaksanaan (politik) lebih operasional dan siap dilaksanakan. Hal ini sejalan dengan yang diungkapkan Dunn dalam Samodra (1994 : 4) bahwa di dalam “proses kebijakan terdapat tidak saja perilaku administratif dan operasional, melainkan juga perilaku politik” agar program menjadi lebih operasional lagi, maka program dirumuskan sebagai proyek. Setelah diterjemahkan sebagai program dan proyek lalu diikuti dengan tindakan fisik, kebijakan menimbulkan suatu konsekuensi.
Dunn (1998: 513) membedakan dua jenis hasil kebijakan, yaitu: ”keluaran (output) dan dampak (impact)” Keluaran kebijakan adalah barang, layanan atau sumberdaya yang diterima oleh kelompok sasaran atau kelompok penerima (beneficiareis). Sedangkan dampak kebijakan merupakan perubahan nyata pada tingkah laku atau sikap yang dihasilkan oleh keluaran kebijakan tersebut.Pengertian kebijakan publik dari beberapa pakar ini menurut Islamy (1997 : 20) dapat disimpulkan sebagai “serangkaian tindakan yang ditetapkan dan dilaksanakan oleh pemerintah yang mempunyai tujuan atau berorientasi tujuan tertentu demi kepentingan seluruh masyarakat”. Ditambahkan pula kebijakan publik ini akan menjadi efektif bila dilaksanakan dan mempunyai dampak positif bagi anggota masyarakat.
Area yang dapat dikaji dalam kebijakan publik pun semakin luas meliputi keseluruhan tahap dalam pembuatan kebijakan, seperti dalam tahap agenda kebijakan, perumusan kebijakan, implementasi kebijakan hingga evaluasi kebijakan. Pendeknya, studi kebijakan publik menjadi pokok kajian yang semakian menarik. Implementasi kebijakan menurut Subarsono (2005: 18) sebagai berikut:
1.	Perumusan masalah kebijakan. Dianalisis sering gagal karena memecahkan masalah yang salah dibandingkan gagal karena mereka menemukan solusi yang salah terhadap masalah yang benar. Gejala di atas lebih disebabkan karena subyektivitas atau kepentingan analisis atau policy makers sangat menonjol, sedangkan gejala kedua lebih disebabkan karena kompleksitas masalah itu sendiri dan kemampuan.
2.	Peramalan adalah  krusial  di dalam pembahasan kebijakan publik.Karena dari forecasting akan diketahui seperti apa kondisi sosial, ekonomi, dan politik di masa depan,
3.	Rekomendasi kebijakan adalah memberikanalternatif kebijakan yang lain. Dalam proses pemilihan alternatif tersebut berdasarkan pada seperangkat kriteria yang jelas dan transparan.
4.	Pemantauan pada dasarnya kegiatan untuk melakukan evaluasi terhadap inplementasi kebijakan, pemantauan dilakukan ketika sebuah kebijakan sedang diimplementasikan,
5.	Evaluasi berguna untuk meberikan input bagi kebijakan yang akan datang supaya lebih baik.

Berdasarkan pendapat tersebut dapat dianalisis bahwa sebuah kebijakan memerlukan perumusan, peramalan, rekomendasi, pemantaiam serta evaluasi agar kebijakan yang diimplementasikan dapat diketahui sejauhmana efektivitasnya serta pada tahapan mana kebijakan tersebut bermasalah. Keberhasilan implementasi kebijakan dipengaruhi oleh beberapa faktor. Menurut Edwards III dalam Widodo (2008:96-110), ada beberapa faktor yang mempengaruhi impelementasi suatu kebijakan yaitu komunikasi, sumberdaya, disposisi, dan struktur birokrasi. 
1.	Komunikasi. Komunikasi diartikan sebagai proses penyampaian informasi komunikator kepada komunikan. Komunikasi kebijakan berarti merupakan proses penyampaian informasi kebijakan dari pembuat kebijakan (policy maker) kepada pelaksana kebijakan (policy implementors). Komunikasi ini mempunyai 3 dimensi yaitu tranformasi, kejelasan, dan konsistensi. 
2.	Sumberdaya. Sumberdaya ini mempunyai peranan penting dalam implementasi kebijakan karena merupakan faktor pendorong yaitu terdiri dari sumberdaya manusia, sumberdaya anggaran, dan sumberdaya peralatan.
3.	Disposisi. Edwards III menegaskan bahwa keberhasilan implementasi kebijakan bukan hanya ditentukan oleh sejauh mana pelaksana kebijakan mengetahui apa yang harus dilakukan dan mampu melakukannya, tetapi juga ditentukan oleh kemauan para pelaksana kebijakan tadi memiliki disposisi yang kuat terhadap kebijakan yang sedang diimplementasikan. Disposisi diartikan sebagai kecenderungan, keinginan atau kesepakatan para pelaksana untuk melaksanakan kebijakan yang dipengaruhi oleh tiga elemen respon yang meliputi pengetahuan-pemahaman-pendalaman, arah respon menerima atau netral atau menolak, serta intensitas terhadap kebijakan.
4.	Struktur Birokrasi. Struktur organisasi ini mencakup aspek struktur organisasi, pembagian wewenang, hubungan antar unit-unit organisasi, dan hubungan organisasi dengan organisasi di luar. Ada dua dimensi tentang struktur birokrasi, yaitu fragmentasi dan standar proses operasi (standar operating procedure/SOP). Fragmentasi menyangkut struktur birokrasi yaitu semakin struktur terfragmentasi (lebih panjang atau tersebar), maka akan terjadi distorsi komunikasi dan begitu sebaliknya. Sedangkan SOP menyangkut mekanisme, sistem dan prosedure pelaksanaan kebijakan, pembagian tugas pokok dan fungsi, kewenangan dan tanggung jawab diantara para pelaksana. 

Berdasarkan pendapat tersebut, faktor-faktor yang mampu mensukseskan implementasi kebijakan terdiri dari komunikasi, sumber daya, disposisi, serta struktur birokrasi. Hubungan keempat faktor yang bisa mempengaruhi impelementasi suatu kebijakan digambarkan sebagai berikut:

Komunikasi

Struktur Birokrasi

Sumberdaya

Disposisi

Implementasi

Sumber: Widodo (2008 : 96-110)
Gambar 2.1
Hubungan Faktor-Faktor Implementasi Kebijakan menurut Edwards III

Gambar tersebut menjelaskan keterkaitan elemen yang satu dengan yang lainnya menjadikan faktor-faktor implementasi kebijakan tersebut saling berkaitan satu sama lain dan tidak dapat dipisahkan dalam mengoptimalkan implementasi sebuah kebijakan. Apabila faktor-faktor implementasi kebijakan tersebut dijalankan secara optimal, akan berdampak pula pada pengembangan dan budaya organisasi. Sebagaimana dikemukakan Parsons (1997: 476) yang menyatakan bahwa “culture as a model of implementation failure and oganizational improvement. The culture model has many exponents”. Jadi kegagalan implementasi kebijakan dan pengembangan organisasi di karenakan budaya organisasi. Konsep tersebut menjelaskan keterkaitan konsep implementasi kebijakan, pengembangan organisasi serta budaya organisasi.

2.1.4.	Kajian tentang Pengembangan Organisasi
Proses kerjasama yang menjadi pusat perhatian dan pembahasan administrasi adalah kerjasama yang berhubungan dengan atau berlangsung secara organisasional yang mendasarkan pada perilaku kerjasama manusia di dalam kelompok-kelompok kerja dilingkungan organisasi. Disiplin administrasi memusatkan pada telaahan organisasi sebagai fenomena kerjasama di dalam lingkungannya yang disebut perilaku organisasi. Organisasi sebagai proses kerjasama orang-orang yang saling mempengaruhi, oleh Sutarto (1983: 101) dijelaskan bahwa “organisasi adalah sebagai suatu sistem kerjasama, sistem hubungan, sistem sosial, sehingga terjadi saling pengaruh antara orang dalam kelompok yang bekerjasama untuk mencapai tujuan tertentu”. Dengan  kata lain, organisasi merupakan sistem kerjasama yang di dalamnya terdapat hubungan system social, serta adanya tarik menarik pengaruh berbagai kelompok yang bekerjasama untuk mencapai tujuan organisasi. Definisi tentang organisasi diuraikan oleh Waldo (1971) organisasi adalah “struktur hubungan-hubungan di antara orang-orang berdasarkan wewenang dan bersifat tetap dalam suatu sistem administrasi”. Pemahaman tersebut mengindikasikan bahwa dalam sebuah organisasi terdapat hubungan secara structural dengan kewenangan-kewenangan tertentu. Siagian (1980: 17) mengemukakan organisasi adalah:
Setiap bentuk persekutuan antara dua orang atau lebih yang bekerjasama untuk mencapai sesuatu tujuan bersama dan terikat secara formal dalam suatu ikatan hierarki dimana selalu terdapat hubungan antara seseorang atau sekelompok orang yang disebut bawahan.

Pendapat tersebut menjelaskan bahwa organisasi merupakan kelompok orang-orang yang saling bekerjasama untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan dengan hirarki dan kewenangan tertentu. Menururt  Weber yang dikutip oleh  Thoha (1984: 145), suatu organisasi atau kelompok kerja sama sebagai suatu tata hubungan sosial yang dihubungkan dan dibatasi oleh aturan-aturan mempunyai unsur-unsur properties sebagai berikut:
1.	Organisasi merupakan tata hubungan sosial; dimana setiap individu yang melakukan kerjasama melakukan proses interakasi dengan individu lainnya;
2.	Organisasi mempunyai batasan-batasan tertentu (boundaries); dimana individu yang melakukan interaksi dengan individu lainnya tidak didasarkan atas kemauan sendiri, melainkan berdasarkan dan dibatasi oleh peraturan-peraturan yang telah disepakati;
3.	Organisasi merupakan suatu kumpulan tata aturan, yang bisa membedakan suatu organisasi dengan kumpulan-kumpulan kemasyarakatan lain. Tata aturan ini menentukan proses interaksi diantara orang-orang yang melakukan kerjasama, sehingga interaksi tersebut tidak muncul begitu saja;
4.	Organisasi merupakan suatu kerangka hubungan yang berstruktur yang menunjukkan wewenang, tanggung jawab dan pembagian kerja untuk menjalankan suatu fungsi tertentu. Hubungan yang berstruktur ini disebut hierarki dan konsekuensi dari hirarki ialah adanya kategori kelompok superior dengan kelompok subordinasi. 

Berdasarkan pendapat di atas dapat dikemukakan beberapa karakteristik untuk dapat disebut organisasi, yaitu kolektivitas sekelompok orang yang bekerjasama atas dasar proses interaksi hubungan kerja berdasarkan pembagian kerja yang ditentukan oleh Otoritas yang tersusun secara hirarkis dalam Strukturisasi fungsi dan peranan untuk mencapai tujuan.Selanjutnya menurut Silalahi (1992: 125). Menyatakan:
Bahwa organisasi adalah kolektivitas sekelompok orang yang melakukan interaksi berdasarkan hubungan kerja berdasarkan pembagian kerja dan otoritas yang tersusun secara hirarkis dalam suatu struktur untuk mencapai tujuan.

Penjelasan tersebut mengindikasikan bahwa sebuah organisasi merupakan kesatuan kolektif yang di dalamnya terdapat hubungan kerja dan pembagian kerja secara hirarkis untuk mencapai tujuan tertentu. Sutarto (1998: 353) mengemukakan Terdapat 3 (tiga) jenis tujuan organisasi, yaitu:
1.	Pelayanan (service) Tujuan ini menggambarkan dasar gerak dan jenis kegiatan organisasi. Tiap aktivitas organisasi pasti menghasilkan output, baik berupa barang maupun jasa;
2.	Keuntungan (profit) Keuntungan sangat penting bagi kelangsungan hidup dari suatu organisasi, terutama organisasi-organisasi yang secara langsung mati-hidupnya tidak terlepas dari persaingan ekonomi;
3.	Tujuan sosial, yakni memberikan pelayanan kepada publik, dimana tujuan sosial yang lebih luas adalah bahwa organisasi memiliki  tanggung jawab terhadap publik atau dalam dunia usaha disebut social responsibility of business

Berdasarkan teori tersebut, tujuan utama pengembangan organisasi adalah untuk perbaikan fungsi organisasi itu sendiri. Peningkatan produktivitas dan keefektifan organisasi membawa implikasi terhadap kapabilitas organisasi dalam membuat keputusan berkualitas dengan melakukan perubahan terhadap struktur, kultur, tugas, teknologi dan sumber daya manusia. Pendekatan utama terhadap hal ini adalah mengembangkan budaya organisasi yang dapat memaksimalkan keterlibatan orang dalam pembuatan keputusan yang efektif dalam organisasi. Menurut Robbins (1984), “usaha pengembangan pada umumnya diarahkan pada dua tujuan akhir, yaitu peningkatan keefektifan organisasi dan peningkatan kepuasan anggotanya”. Teori tersebut menguatkan bahwa pengembangan organisasi pada akhirnya dapat meningkatkan efektivitas organisasi serta kepuasan anggota organisasi tersebut. Luthans (2006) menyatakan bahwa:
Organization development is a response to change, a complex educational strategy intendet to change the belifs, attitutes, values, and structure of organizations so that they can better adapt to new technologies, markets, and challanges, dizzying rate of change itself.
(Pengembangan organisasi adalah suatu jawaban terhadap perubahan, dan suatu strategi pendidikan  kompleks yang diharapkan dapat merubah kepercayaan, sikap, nilai, dan susunan organisasi, sehingga organisasi  lebih baik dalam menyesuaikan dengan teknologi, pasar, dan tantangan yang baru, serta perputaran yang cepat dari perubahan itu sendiri.)

Berdasarkan pendapat tersebut dapat dijelaskan bahwa pengembangan organisasi merupakan respon untuk melakukan perubahan untuk meningkatkan kemampuan organisasi menjadi lebih baik. Lebih lanjut, Robbins (1984) merinci tujuan pengembangan organisasi sebagai berikut:
1.	Meningkatkan tingkat kepercayaan dan dukungan di antara anggota organisasi;
2.	Meningkatkan timbulnya konfrontasi terhadap masalah organisasi baik dalamkelompok maupun antar-kelompok, sebagai kebalikan dari to sweeping problem under the rug;
3.	Terciptanya lingkungan dimana otoritas peran yang ditetapkan ditingkatkan dengan otoritas berdasarkan pengetahuan dan keterampilan;
4.	Meningkatkan keterbukaan komunikasi secara horisontal, vertikal dan diagonal;
5.	Menaikkan tingkat antusiasme dan kepuasan personal dalam organisasi;
6.	Menemukan solusi yang sinergis terhadap masalah; dan
7.	Menaikkan tingkat responsibilitas diri dan kelompok dalam perencanaan danimplementasi.

Berdasarkan pendapat tersebut dapat dipahami bahwa pengembanagn organisasi berdampak positif bagi pemecahan berbagai masalah dalam organisasi tersebut. Hampir semua pakar berpendapat bahwa pengembangan organisasi bertujuan melakukan perubahan (Thoha, 2002). Dengan demikian, jika diterima pendapat bahwa penyempurnaan dalam organisasi sebagai suatu sarana perubahan yang harus terjadi maka kemudian secara luas pengembangan organisasi dapat diartikan pula sebagai perubahan organisasi (organizational change) sebagaimana dikemukakan Thoha, (2002: 8).Ditambahkan pula, pengembangan organisasi merupakan suatu pendekatan dan teknik perubahan organisasi (Indrawijaya, 1983). Di dalamnya terkandung suatu proses dan teknologi untuk penyusunan rancangan, arah dan pelaksanaan perubahan organisasi secara berencana.
Ada berbagai teknik yang dirancang para ahli, dengan tujuan meningkatkan kemampuan berkomunikasi serta bekerja secara efektif, antar-individu maupun antar-kelompok dalam organisasi. Beberapa teknik yang sering digunakan berikut ini dikemukakan oleh Thoha (2002: 10).
1.	Sensitivity training, merupakan teknik OD yang pertama diperkenalkan dan yang dahulu paling sering digunakan. Teknik ini sering disebut juga T-group. Dalam kelompok kelomok T (singkatan training) yang masing masing terdiri atas 6 – 10 peserta, pemimpin kelompok (terlatih) membimbing peserta meningkatkan kepekaan (sensitivity) terhadap orang lain, serta ketrampilan dalam hubunga antar-pribadi.
2.	Team Building, adalah pendekatan yang bertujuan memperdalam efektivitas serta kepuasaan tiap individu dalam kelompok kerjanya atau tim. Teknik team building sangat membantu meningkatkan kerjasama dalam tim yang menangani proyek dan organisasinya bersifat matriks.
3.	Survey feedback. Dalam teknik sruvey feedback. Tiap peserta diminta menjawab kuesioner yang dimaksud untuk mengukur persepsi serta sikap mereka (misalnya persepsi tentang kepuasan kerja dan gaya kepemimpinan mereka). Hasil surveini diumpan balikkan pada setiap peserta, termasuk pada para penyelia dan manajer yang terlibat. Kegiatan ini kemudian dilanjutkan dengan kuliah atau lokakarya yang mengevaluasi hasil keseluruhan dan mengusulkan perbaikan perbaikan konstruktif.
4.	Transcational Analysis (TA). TA berkonsentrasi pada gaya komunikasi antar-individu. TA mengajarkan cara menyampaikan pesan yang jelas dan bertanggung jawab, serta cara menjawab yang wajar dan menyenangkan. TA dimaksudkan untuk mengurangi kebiasaan komunikasi yang buruk dan menyesatkan.
5.	Intergroup activities. Fokus dalam teknik intergroup activities adalah peningkatan hubungan baik antar-kelompok.Ketergantungan antar kelompok , yang membentuk kesatuan organisasi, menimbulkan banyak masalah dalam koordinasi. Intergroup activities dirancang untuk meningkatkan kerjasama atau memecahkan konflik yang mungkin timbul akibat saling ketergantungan tersebut.
6.	Proses Consultation. Dalam Process consultation, konsultan OD mengamati komunikasi , pola pengambilan keputusan , gaya kepemimpinan, metode kerjasama, dan pemecahan konflik dalam tiap unit organisasi. Konsultan kemudian memberikan umpan balik pada semua pihak yang terlibat tentang proses yang telah diamatinya , serta menganjurkan tindakan koreksi.
7.	Grip OD. Pendekatan grip pada pengembangan organisasi di dasarkan pada konsep managerial grip yang diperkenalkan oleh Robert Blake dan Jane Mouton. Konsep ini mengevaluasi gaya kepemimpinan mereka yang kurang efektif menjadi gaya kepemimpinan yang ideal, yang berorientasi maksimum pada aspek manusia maupun aspek produksi.
8.	Third-party peacemaking. Dalam menerapkan teknik ini, konsultan OD berperan sebagai pihak ketiga yang memanfaatkan berbagai cara menengahi sengketa, serta berbagai teknik negosiasi untuk memecahkan persoalan atau konflik antar-individu dan kelompok.

Berbagai teknik pengembangan organisasi tersebut banyak dipergunakan oleh pada pimpinan serta para konsultan organisasi untuk mengembangkan organisasi yang mereka pimpin. Konsep pengembangan organisasi dari Luthans (2006), yang digunakan untuk mengukur tingkat keberhasilan pengembangan organisasi berlandaskan pada 4 dimensi pengembangan organisasi, yaitu “struktur organisasi, sistem penghargaan dan kepuasan kerja, perilaku pimpinan, dan karakteristik pekerjaan”. Penjelasan dari masing-masing dimensi tersebut sebagai berikut:
1.	Struktur organisasi diartikan sebagai suatu konstruksi untuk mengembangkan dan membangun dalam mewujudkan harapan dan cita-cita bersama. Pemahaman tersebut menunjukkan bahwa struktur dalam konteks organisasi yaitu menggambarkan mekanisme tugas dan fungsi yang terbangun melalui koordinasi, interaksi dan berbagai kegiatan yang terprogram dalam organisasi.
2.	Sistem penghargaan dan kepuasan kerja merupakan Upaya saling menghargai antara atasan dan bawahannya, pada umumnya bentuk penghargaannya Upah, Gaji, Insentif serta insentif.
3.	Perilaku pimpinan merupakan suatu kepribadian (personality) seorang pemimpin yang diwujudkan dalam aktivitas kepemimpinannya dalam kaitannya dengan mengelola tugas dan hubungan dengan bawahan/pegawai untuk mencapai tujuan organisasi. Perilaku seorang pemimpin terkait erat dengan beberapa hal, yaitu kemampuan yang dimilikinya, karakter setiap bawahan yang dipimpinnya, jabatan atau posisi tertentu yang diembannya, dan budaya organisasi serta situasi kondisi yang menyertainya.
4.	Karakertistik pekerjaan merupakan suatu pendekatan terhadap pemerkayaan pekerjan (job enrichment). Program pemerkayaan pekerjaan (job enrichment) berusaha merancang pekerjaan dengan cara membantu para pemangku jabatan memuaskan kebutuhan mereka akan pertumbuhan, pengakuan, dan tanggung jawab. Pemerkayaan pekerjaan menambahkan sumber kepuasan kepada pekerjaan.

Berdasarkan dimensi-dimensi tersebut, maka pengembangan organisasi tidak terlepas dari dimensi struktur organisasi, sistem penghargaan dan kepuasan kerja, perilaku pimpinan, dan karakteristik pekerjaan. Berkaitan dengan teori inilah peneliti menjadikan pengembangan organisasi koperasi pasar di Kota Bandung sebagai wahana penelitian.

2.2.	Kerangka Berpikir
Berdasarkan teori, konsep, dan definisi tersebut, peneliti berpendapat bahwa pengembangan organisasi menjadi salah satu syarat yang harus diperhatikan oleh pimpinan instansi atau lembaga melalui implementasi kebijakan.Keberhasilan implementasi kebijakan dipengaruhi oleh beberapa faktor. Menurut Edwards III dalam Widodo (2008: 96-110), ada beberapa faktor yang mempengaruhi impelementasi suatu kebijakan yaitu komunikasi, sumberdaya, disposisi, dan struktur birokrasi. 
1.	Komunikasi. Komunikasi diartikan sebagai proses penyampaian informasi komunikator kepada komunikan. Komunikasi kebijakan berarti merupakan proses penyampaian informasi kebijakan dari pembuat kebijakan (policy maker) kepada pelaksana kebijakan (policy implementors). Komunikasi ini mempunyai 3 dimensi yaitu tranformasi, kejelasan, dan konsistensi. 
2.	Sumberdaya. Sumberdaya ini mempunyai peranan penting dalam implementasi kebijakan karena merupakan faktor pendorong yaitu terdiri dari sumberdaya manusia, sumberdaya anggaran, dan sumberdaya peralatan.
3.	Disposisi. Edwards III menegaskan bahwa keberhasilan implementasi kebijakan bukan hanya ditentukan oleh sejauh mana pelaksana kebijakan mengetahui apa yang harus dilakukan dan mampu melakukannya, tetapi juga ditentukan oleh kemauan para pelaksana kebijakan tadi memiliki disposisi yang kuat terhadap kebijakan yang sedang diimplementasikan. Disposisi diartikan sebagai kecenderungan, keinginan atau kesepakatan para pelaksana untuk melaksanakan kebijakan yang dipengaruhi oleh tiga elemen respon yang meliputi pengetahuan-pemahaman-pendalaman, arah respon menerima atau netral atau menolak, serta intensitas terhadap kebijakan.
4.	Struktur Birokrasi. Struktur organisasi ini mencakup aspek struktur organisasi, pembagian wewenang, hubungan antar unit-unit organisasi, dan hubungan organisasi dengan organisasi di luar. Ada dua dimensi tentang struktur birokrasi, yaitu fragmentasi dan standar proses operasi (standar operating procedure/SOP). Fragmentasi menyangkut struktur birokrasi yaitu semakin struktur terfragmentasi (lebih panjang atau tersebar), maka akan terjadi distorsi komunikasi dan begitu sebaliknya. Sedangkan SOP menyangkut mekanisme, sistem dan prosedure pelaksanaan kebijakan, pembagian tugas pokok dan fungsi, kewenangan dan tanggung jawab diantara para pelaksana. 

Pengembangan organisasi menurut Fred Luthan (2006: 121) adalah “pendekatan modern dalam manajemen terhadap perubahan dan perkembangan organisasi dari sudut Sumber Daya Manusia”. Pengertian ini secara langsung mengarah pada perubahan dan perkembangan organisasi yang hanya dapat terjadi melalui pengembagan Sumber Daya Manusia di lingkungannya masing-masing. Adapun konsep pengembangan organisasi sebagaimana dikemukakan Luthans (2006: 121), yang digunakan untuk mengukur tingkat keberhasilan pengembangan organisasi berlandaskan pada 4 dimensi pengembangan organisasi, yaitu “struktur organisasi, sistem penghargaan dan kepuasan kerja, perilaku pimpinan, dan karakteristik pekerjaan”. Penjelasan dari masing-masing dimensi tersebut sebagai berikut:
1.	Struktur organisasi diartikan sebagai suatu konstruksi untuk mengembangkan dan membangun dalam mewujudkan harapan dan cita-cita bersama. Pemahaman tersebut menunjukkan bahwa struktur dalam konteks organisasi yaitu menggambarkan mekanisme tugas dan fungsi yang terbangun melalui koordinasi, interaksi dan berbagai kegiatan yang terprogram dalam organisasi.
2.	Sistem penghargaan dan kepuasan kerja merupakan Upaya saling menghargai antara atasan dan bawahannya, pada umumnya bentuk penghargaannya Upah, Gaji, serta Iinsentif.
3.	Perilaku pimpinan merupakan suatu kepribadian (personality) seorang pemimpin yang diwujudkan dalam aktivitas kepemimpinannya dalam kaitannya dengan mengelola tugas dan hubungan dengan bawahan/pegawai untuk mencapai tujuan organisasi. Perilaku seorang pemimpin terkait erat dengan beberapa hal, yaitu kemampuan yang dimilikinya, karakter setiap bawahan yang dipimpinnya, jabatan atau posisi tertentu yang diembannya, dan budaya organisasi serta situasi kondisi yang menyertainya.
4.	Karakertistik pekerjaan merupakan suatu pendekatan terhadap pemerkayaan pekerjan (job enrichment). Program pemerkayaan pekerjaan (job enrichment) berusaha merancang pekerjaan dengan cara membantu para pemangku jabatan memuaskan kebutuhan mereka akan pertumbuhan, pengakuan, dan tanggung jawab. Pemerkayaan pekerjaan menambahkan sumber kepuasan kepada pekerjaan.

Keterkaitan teori implementasi kebijakan dan pengembangan organisasi sebagaimana dikemukakan Parsons (1997: 476) yang menyatakan bahwa “culture as a model of implementation failure and oganizational improvement. The culture model has many exponents”. Jadi kegagalan implementasi kebijakan dan pengembangan organisasi di karenakan budaya organisasi. Konsep tersebut menjelaskan keterkaitan konsep implementasi kebijakan, pengembangan organisasi serta budaya organisasi. Meskipun dalam konteks penelitian ini, hanya dua konseplah yang dijadikan kerangka pemikiran untuk memecahkan permasalahan pengembangan koperasi pasar di Kota Bandung melalui optimalisasi implementasi kebijakan perkoperasian. Berdasarkan kerangka teori tersebut, peneliti membuat kerangka berpikir sebagai berikut:
Faktor Implementasi Kebijakan (X)
Edwards III dalam Widodo (2008: 96-110)		Dimensi Pengembangan Organisasi (Y)
Luthans (2006: 121)	

1.	Komunikasi
2.	Sumberdaya
3.	Disposisi
4.	Struktur Birokrasi
		
1.	Struktur Organisasi
2.	Sistem Penghargaan dan Kepuasan Kerja
3.	Perilaku Pimpinan
4.	Karakteristik Pekerjaan

Gambar 2.2
Kerangka Berpikir tentang Implementasi Kebijakan
dan Pengembangan Organisasi

2.3.	Hipotesis
Berdasarkan kerangka berpikir di atas, dirumuskan hipotesis sebagai berikut:
1.	Implementasi kebijakan besar dampaknya terhadap pengembangan organisasi (studi pengembangan koperasi pasar di Dinas Koperasi UKM Perindustrian dan Perdagangan Kota Bandung).
2.	Implementasi kebijakan ditentukan oleh komunikasi, sumber daya, disposisi, dan struktur birokrasi besar dampaknya terhadap pengembangan organisasi (studi pengembangan koperasi pasar di Dinas Koperasi UKM Perindustrian dan Perdagangan Kota Bandung).