BAB I 
  PENDAHULUAN

1.1  Latar Belakang Penelitian 
Reformasi yang dilakukan  para pejuang reformasi pada decade tahun 1998,  memunculkan keinginan-keinginan besar dari  masyarakat Indonesia yang rindu akan perbaikan pelayanan diberbagai sektor, terutama di sektor-sektor yang berkaitan dengan pelayanan publik.
Sebelum reformasi dilakukan, hampir semua pelayanan di berbagai sektor  tidak berjalan sebagai mana mestinya, dalam arti setiap pelayanan yang diberikan harus selalu berkait dengan pengeluaran uang yang tidak ada ketentuannya  baik di tingkat pemerintahan pusat maupun pemerintahan di daerah yang hampir semuanya merugikan masyarakat, dan  kondisi  seperti  ini sudah membudaya pada  aparatur pemerintah/negara.
Reformasi yang diawali dari kekecewaan masyarakat dan disalurkan melalui wakil-wakilnya  di  DPR, DPRD  provinsi, DPRD kabupaten/kota menghasilkan kebijakan-kebijakan yang dianggap pro rakyat, dan kebijakan-kebijakan ini direalisasikan oleh aparatur pemeritah di tingkat pusat sampai daerah  untuk dilaksanakan  sesuai ketentuan, dan diikuti oleh sangsi yang tegas bagi aparatur yang melanggar  kebijakan yang menjadi tanggung jawabnya.
 Setelah berjalan beberapa tahun ternyata reformasi di Indonesia berjalan di tempat,  sedangkan implikasinya  sangatlah  luas dalam kehidupan ekonomi, politik, sosial budaya dan lain-lain. Dalam kehidupan ekonomi, perbaikan pelayanan publik  akan bisa memperbaiki iklim investasi  yang sangat diperlukan bangsa ini agar bisa segera ke luar dari krisis ekonomi yang berkepanjangan. Buruknya pelayanan publik di Indonesia sering menjadi variabel yang dominan mempengaruhi penurunan investasi yang berakibat pada pemutusan hubungan kerja. Sayangnya, perbaikan pelayanan publik dalam berbagai studi yang dilakukan tidaklah berjalan linear dengan reformasi yang dilakukan dalam berbagai sektor sehingga pertumbuhan investasi malah bergerak ke arah negatif. Akibatnya  pertumbuhann ekonomi yang diharapkan dapat menolong bangsa ini keluar dari berbagai  krisis ekonomi belum terwujud.
Perbaikan pelayanan publik .juga sangat berimplikasi luas khususnya dalam memperbaiki  tingkat kepercayaan kepada pemerintah. Buruknya pelayanan publik selama ini menjadi salah satu variabel penting yang mendorong munculnya krisis kepercayaan masyarakat kepada pemerintah. Krisis kepercayaan  masyarakat teraktualisasi dalam bentuk protes dan demonstrasi yang cenderung tidak sehat menunjukkan keprustasian publik terhadap pemerintahnya. Oleh karena itu, perbaikan pelayanan publik mutlak diperlukan agar pandangan buruk masyarakat  kepada pemerintah dapat diperbaiki, karena dengan perbaikan kualitas pelayanan publik yang semakin baik, dapat mempengaruhi kepuasan masyarakat  sehingga kepercayaan masyarakat terhadap pemerintah dapat dibangun kembali.
Disamping itu dalam aktifitas sosial budaya, pelayanan publik yang buruk mengakibatkan terganggunya psikologi masyarakat yang terindikasi dari berkurangnya rasa saling menghargai dikalangan masyarakat, timbulnya saling curiga, meningkatnya sifat eksklusifisme yang berlebihan, yang pada akhirnya menimbulkan ketidak pedulian masyarakat baik terhadap pemerintah, maupun  terhadap sesama. Akibat yang sangat buruk terlihat melalui berbagai kerusuhan dan tindakan anarkis diberbagai daerah. Seiring dengan hal itu masyarakat cenderung memilih jalan pintas yang menjurus ke arah negatif dengan berbagai tindakan yang tidak rasional dan cenderung melanggar hukum. Berbagai masalah yang diidentifikasi tersebut tampaknya dapat diatasi secara perlahan dengan pemulihan kepercayaan masyarakat terhadap pemerintah sebagai pelayan publik (public servant).
Kondisi buruknya pelayanan publik ini diduga diakibatkan oleh beberapa faktor yang berkaitan dengan budaya, sumber daya manusia,  moralitas  manusia. Budaya  birokrasi yang cenderung korup merupakan penyebab utama  terpeliharanya pelayanan yang tidak optimal, jika tidak dibarengi pemberian jasa dari masyarakat yang memerlukan pelayanan. Budaya birokrasi seperti inilah yang menjadi penghambat reformasi di bidang pelayanan publik. 
Ketidak siapan aparatur  pemerintah menghadapi reformasi, menjadikan aparatur pemerintah mengambil jalan pintas untuk mengikuti perkembangan reformasi ini,  sehingga melahirkan budaya instan dalam berbagai aktifitasnya dan selalu berkamuflase dalam  menghadapi permasalahan reformasi, supaya dianggap menjadi orang yang pro reformasi, padahal pada kenyataannya belum siap menghadapi arus reformasi.
Moralitas sumber daya aparatur pemerintah, sangat mempengaruhi tingkat pelayanan publik, pada umumnya moralitas sumber daya aparatur pemerintah Indonesia relatif  kurang berkualitas, sehingga  berimbas pada kualitas pelayanan yang tidak optimal, disamping itu juga tingkat penghasilan dari aparatur pemerintah yang rendah menimbulkan kesejahteraan yang rendah dari aparatur,  ujung-ujungnya  pelayanan yang diberikan kepada masyarakat selalu dikaitkan dengan tingkat kesejahteraan, sehingga mereka menganggap lumrah melakukan tindakan koruptif dan manipulatif dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat.

Selanjutnya objek kajian yang akan diteliti yaitu implementasi kebijakan dan pengembangan sumber daya manusia dengan kualitas pelayanan publik.  Hal ini menarik untuk diteliti mengingat salah satu reformasi adalah pemberian otonomi yang lebih luas kepada  daerah dapat lebih meningkatkan kualitas pelayanan kepada masyarakat. Akan tetapi kenyataannya justru membuka ruang kepada aparatur di daerah untuk melakukan tindakan yang  kurang terpuji. Ditinjau dari hal itu, seolah-olah reformasi ini melahirkan peluang-peluang baru bagi aparatur di didaerah untuk melakukan penyimpangan di tingkat daerah. Untuk merubah hal seperti ini diperlukan pendekatan yang lebih fokus kepada pembangunan kualitas sumber daya manusia.
Objek penelitian yang peneliti lakukan adalah pemerintah kota Tanjungpinang, mengingat  pelayanan yang dilakukan oleh aparatur pemerintah kota Tanjungpinang  yang peneliti rasakan masih belum optimal,  sehingga masyarakat pada umumnya merasa prihatin dengan kondisi seperti ini.

Alasan  rasional pemilihan objek penelitian adalah  : 
Kota Tanjungpinang merupakan ibu kota Provinsi Kepulauan Riau memiliki potensi  untuk menjadi kota metropolitan, sehingga kalau kualitas pelayanan aparatur pemerintahnya dilakukan dengan prima akan memungkinkan julukan kota metropolitan bagi Tanjungpinang bisa terwujud. Masalah-masalah yang peneliti temukan di pemerintah kota Tanjungpinang yang menyangkut kualitas pelayanan publik belum optimal, hal ini terlihat dari hampir semua pelayanan yang dilakukan oleh  aparatur pemerintah kota terdapat permasalahan, diantaranya : 
Responsivitas : dalam menanggulangi penyakit berbahaya misalnya malaria, demam berdarah, penyebaran virus HIV/AIDS, karantina hewan dan tumbuhan, persediaan obat generik untuk masyarakat masih terbatas sehingga menimbulkan biaya tinggi untuk masyarakat menengah kebawah. Masih banyaknya perlengkapan kesehatan yang kurang memadai atau kurang lengkap seperti rontgen dan alat cuci darah yang jumlahnya terbatas sehingga pasien yang memerlukan pelayanan hemodialisa sangat kesulitan dan mereka pergi keluar kota Tanjungpinang. Permasalahan air bersih  ternyata sangat parah, hal ini dibuktikan dengan kualitas air yang disalurkan PDAM ke rumah-rumah kurang memadai, begitupun kuantitasnya masih jauh dari kebutuhan yang diperlukan warga masyarakat Tanjungpinang. 
Akses : Sampai saat ini jarak tempuh dari kota menuju kantor walikota dengan jarak tempuh jalan darat lebih kurang 25 KM dengan jalan berliku-liku, sedangkan kalau jalan menyeberang laut lebih kurang 2 KM ditambah dengan jalan darat lebih kurang 3 KM kalau gelombang tinggi dan angin kencang sangat sulit ditempuh. Bagi masyarakat Kecamatan Tanjungpinang kota kesulitan mengurus KTP karena harus menempuh jarak yang cukup jauh 25 KM dengan jalan darat atau jalan laut dengan menaiki pompong dan Ojek (kendaraan beroda dua). Begitu juga masyarakat yang mengurus masalah Naik Haji  di Kementerian Agama yang harus pulang pergi karena jarak bank dengan Kemenag yang jauh. Hal ini menunjukkan pelayanan yang diberikan belum optimal didalam berbagai urusan yang bersifat pelayanan.
Kesopanan : Dalam memberikan pelayanan ada sebagian kecil petugas merasa cuek dan acuh tak acuh terhadap masyarakat terutama dalam jam istirahat, seharusnya untuk rehat secara bergantian sehingga tidak mengganggu dalam memberikan pelayanan misalnya mengurus KTP, KK, SITU. Dalam memberikan pelayanan kesehatan biasanya dokter datang di Poli-Poli kesehatan, RSUD ataupun puskesmas jam 10.00 kadang-kadang jam 11.00 WIB sedangkan masyarakat sudah datang dari jaum 08.00 kadang-kadang jam 07.30 WIB sudah menunggu. Artinya bahwa dokter seharusnya memberikan pelayanan segera kepada pasien lebih mementingkan praktek dirumahnya dibanding kewajibannya di Puskesmas dan RSUD.
Komunikasi : dalam mengurus perizinan pemasangan spanduk, baleho, reklame sering salah komunikasi antara atasan sebagai pemberi persetujuan dengan pegawai yang secara teknis di lapangan. Spanduk dipasang pada suatu titik kadang kala belum habis masa izinnya disuruh dicabut atau ditimpa dengan baleho lain. Komunikasi antara SKPD tertentu dengan dinas teknis terkait dibawahnya belum sejalan sesuai dengan standar pelayanan minimun yang telah ditetapkan oleh Pemerintah Pusat. 
Di Kota Tanjungpinang telah diterapkan Standar Pelayanan Minimal (SPM), hal tersebut bertujuan menciptakan kondisi pelayanan yang prima dan pelayanan yang dapat diterima oleh masyarakat mempunyai ukuran dan indikator yang jelas. SPM  pada dasarnya merupakan implementasi dari urusan wajib sebagaimana diamanatkan pasal 14 ayat 1 UU No.32 tahun 2004 tentang pemerintahan yang harus dilaksanakan oleh daerah kabupaten dan kota yang meliputi :
1.	Perencanaan dan pengendalian pembangunan.
2.	Perencanaan pemanfaatan dan pengawasan tata ruang.
3.	Penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat.
4.	Penyediaan sarana dan prasana umum.
5.	Penanganan dibidang kesehatan (Dasar surat Sekjend kementerian kesehatan nomor OT/01/IV/1051 tangal 21 September 2001)
6.	Penyelenggaran pendidikan.
7.	Penanggulangan masalah sosial.
8.	Pelayanan bidang ketenagakerjaan. (dasar Permen naker dan tranmigrasi RI Nomor : PER.14/MEN/VII/2005 tentang organisasi dan tata kerja kementerian tenaga kerja dan transmigrasi)
9.	Fasilitas pengembangan koperasi, usaha kecil dan menengah. (Dasar surat Sekretaris Menteri negara, kantor menteri negara urusan koperasi dan usaha kecil dan menengah Nomor 373/Sesmeneg/VIIII/K.0I tanggal 27 agustus 2001)
10.	Pengendalian lingkungan hidup.
11.	Pelayanan pertanahan.
12.	Pelayanan kependudukan dan catatan sipil.
13.	Pelayanan administrasi umum pemerintahan.
14.	Pelayanan administrasi penanaman modal.
15.	Penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya.
16.	Urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan per undang-undangan berdasarkan Kepmendagri nomor 130-67 tahun 2002.
Permasalahan yang terjadi tersebut diduga disebabkan  kualitas SDM yang kurang optimal karena belum adanya kebijakan pengembangan kualitas SDM di kota Tanjungpinang, sehingga permasalahan yang dirasakan masyarakat kota Tanjungpinang belum dapat diselesaikan  sebagaimana mestinya.

1.2.    Perumusan Masalah
Bila dicermati dari uraian di atas, dapat dikemukakan problem statement yaitu masih belum optimalnya pelayanan publik pada pemerintah kota Tanjungpinang. 
Dengan memperhatikan latar belakang penelitian dan problem statement di atas dapat dirumuskan pertanyaan masalah (problem question) sebagai berikut :  
1.	Bagaimana pelaksanaan implementasi kebijakan dan pengembangan sumber daya manusia terhadap kualitas pelayanan publik pada Pemerintah Kota Tanjungpinang?.
2.	Seberapa besar pengaruh implementasi kebijakan melalui komunikasi, sumber daya, disposisi, struktur birokrasi terhadap kualitas pelayanan publik pada Pemerintah Kota Tanjungpinang ?.
3.	Seberapa besar pengaruh pengembangan sumber daya manusia melalui dukungan manajemen puncak, perkembangan teknologi, kompleksitas organisasi, perilaku pegawai, prinsip-prinsip belajar, unjuk kerja terhadap kualitas pelayanan publik pada Pemerintah Kota Tanjungpinang ?.
4.	Seberapa besar pengaruh implementasi kebijakan dan pengembangan sumber daya manusia secara simultan terhadap kualitas pelayanan publik pada Pemerintah Kota Tanjungpinang ?.

1.3.  Maksud, Tujuan dan Kegunaan Penelitian 
1.3.1 Maksud penelitian :
Penelitian ini dilakukan dengan maksud memahami masalah yang diteliti dengan melakukan penelusuran berbagai teori yang berhubungan dengan implementasi kebijakan dengan pengembangan sumber daya manusia terhadap kualitas pelayanan publik. 

1.3.2 Tujuan Penelitian
1.	Menganalisis pengaruh implementasi kebijakan dan pengembangan sumber daya manusia terhadap kualitas pelayanan publik di pemerintahan Kota Tanjungpinang Provinsi Kepulauan Riau.
2.	Mengembangkan konsep kebijakan, pengembangan sumber daya manusia dan kualitas pelayanan publik.
3.	Menerapkan secara teoritis konsep implementasi kebijakan dan pengembangan sumber daya manusia, untuk memecahkan masalah kualitas pelayanan publik.
4.	Mengadakan pengujian secara empirik terhadap teori-teori yang dipergunakan dalam penelitian ini, sehingga dapat mengembangkan konsep atau teori yang bersifat memperkuat, mengoreksi atau memperbaiki dari berbagai konsep atau teori yang digunakan.
1.3.3.   Kegunaan Penelitian
Penelitian ini diharapkan dapat memberikan kegunaan sebagai berikut : 
1.3.3.1.Kegunaan akademik
Secara teoritis, kegunaan penelitian ini dapat memberikan sumbangan terhadap pengembangan teori administrasi publik khususnya teori-teori implementasi kebijakan dan pengembangan sumber daya manusia dalam konteks pelayanan publik, sehingga diharapkan dapat menambah dan memperluas khasanah ilmu pengetahuan dalam bidang ilmu administrasi.

1.3.3.2.Kegunaan praktis 
Temuan yang diperoleh dari hasil penelitian ini, diharapkan dapat dijadikan bahan informasi dan sumbangan pemikiran dalam bentuk rekomendasi dan rumusan-rumusan pemikiran bagi para pengambil keputusan (praktisi) guna mengambil langkah-langkah penyusunan kebijakan, pengembangan sumber daya manusia dan pelayanan publik yang lebih konstruktif.
Kemudian bagi para peneliti, dapat dijadikan sumber informasi guna melakukan penelitian lebih lanjut dalam kajian serupa dari variabel lain yang tidak diidentifikasikan disini serta memberikan kontribusi dalam mengembangkan ilmu  pengetahuan, khususnya disiplin ilmu administrasi.
Selanjutnya bagi para peneliti, dapat dijadikan sumber informasi guna melakukan penelitian lebih lanjut dalam kajian serupa dari variabel lain yang tidak diidentifikasikan disini serta memberikan kontribusi dalam mengembangkan ilmu pengetahuan, khususnya disiplin ilmu administrasi.