BAB I
PENDAHULUAN

A.	Latar Belakang Penelitian

Kesehatan merupakan hak asasi manusia dan salah satu unsur kesejahteraan yang harus diwujudkan sesuai dengan cita-cita bangsa Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945. Pelayanan kesehatan merupakan hal yang penting yang harus dijaga dan ditingkatkan kualitasnya sesuai standar pelayanan  yang berlaku agar masyarakat dapat merasakan kualitas layanan dan hak-haknya dapat terpenuhi. 
Penjelasan Undang-Undang Nomor 36 tahun 2009 tentang Kesehatan menyebutkan;
“Untuk mewujudkan derajat kesehatan yang setinggi-tingginya, diselenggarakan upaya kesehatan yang terpadu dan menyeluruh dalam bentuk upaya kesehatan perseorangan dan upaya kesehatan masyarakat. Upaya kesehatan tersebut diselenggarakan dalam bentuk kegiatan dengan pendekatan promotif, preventif, kuratif, dan rehabilitatif yang dilaksanakan secara terpadu, menyeluruh, dan berkesinambungan”.

Berbagai Upaya kesehatan tersebut, tercermin di dalam penyelenggaraan pelayanan kesehatan. Pemerintah Indonesia telah menerbitkan Sistem Kesehatan Nasional (SKN) yang diantaranya ditetapkan Subsistem Upaya Kesehatan yang terdiri dari dua unsur utama, yaitu Upaya Kesehatan Perorangan (UKP) dan Upaya Kesehatan Masyarakat (UKM). UKP diselenggarakan oleh masyarakat, swasta, dan pemerintah, sedangkan UKM terutama diselenggarakan oleh pemerintah dengan peran aktif masyarakat dan swasta.
Pelayanan kesehatan merupakan salah satu hak asasi manusia dan peraturan perundang-undangan yang mengatur sistem pelayanan kesehatan di Indonesia merupakan landasan operasional atau landasan pijak bagi pemerintah dalam memberikan pelayanan kesehatan kepada masyarakat.
Peraturan perundang-undangan yang telah dibentuk tidak dapat dilepaskan dari konstitusi khususnya Pasal 28 Huruf H ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945 amandemen ke IV yang mengatur:
 “Setiap orang berhak hidup sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal, dan mendapatkan lingkungan hidup yang baik dan sehat serta berhak memperoleh pelayanan kesehatan”. 

Dengan mendasarkan pada ketentuan konstitusi tersebut, maka DPR RI dan Presiden Republik Indonesia menerbitkan Undang- Undang No. 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan yang mengatur tentang Pelayanan Kesehatan. Perawat merupakan aspek penting dalam pembangunan kesehatan. Perawat merupakan salah satu tenaga kesehatan yang diatur dalam Peraturan Pemerintah No.32 Tahun 1996 tentang Tenaga Kesehatan. Bahkan dalam sektor kesehatan tenaga keperawatan merupakan jenis tenaga kesehatan terbesar yang dalam pelaksanaan pelayanan keperawatan selalu berhubungan langsung dengan pasien dan tenaga kesehatan lainnya. Sudah semestinya yang menjadi perhatian adalah di dalam menjalankan tugasnya tak jarang perawat bersinggungan dengan masalah hukum. Bahkan profesi perawat sangat rentan dengan kasus hukum seperti gugatan malpraktek sebagai akibat dari kesalahan dan kelalaian yang dilakukannya, ataupun tatkala harapan pasien terhadap perawat tidak sesuai dengan kenyataan. Terlebih lagi tenaga keperawatan bukan lagi sekedar tenaga kesehatan yang pasif di belakang meja.
Berlakunya Undang-Undang No. 8 Tahun 1999 tentang Perlindungan Konsumen, memberi peluang bagi pengguna jasa atau barang untuk mengajukan gugatan/tuntutan hukum terhadap pelaku usaha apabila terjadi konflik antara pelanggan dengan pelaku usaha yang dianggap telah melanggar hak-haknya, terlambat melakukan / tidak melakukan / terlambat melakukan sesuatu yang menimbulkan kerugian bagi pengguna jasa/barang, baik kerugian harta benda atau cedera atau bisa juga kematian. Hal Ini memberikan arti bahwa pasien selaku konsumen jasa pelayanan kesehatan dapat menuntut/menggugat rumah sakit, dokter atau tenaga kesehatan lainnya jika terjadi konflik. 
Pada era global dan modern dewasa ini, tenaga kesehatan termasuk keperawatan merupakan salah satu profesi yang mendapatkan sorotan masyarakat, karena sifat pengabdiannya kepada masyarakat sangat kompleks. Dalam lingkup modern dan pandangan baru itu, selain adanya perubahan status yuridis dari “ perpanjangan tangan “ menjadi pola “kemitraan” atau kemandirian, perawat juga telah dianggap bertanggung jawab secara hukum untuk beberapa tindakan yang bisa dianggap malpraktek keperawatan yang dilakukannya berdasarkan standar profesi yang berlaku. Dalam hal ini dibedakan tanggung jawab untuk masing masing kesalahan atau kelalaian, yakni dalam bentuk malpraktek kedoteran dan malpraktek keperawatan.
Menurut Sri Praptiningsih perawat sebagai salah satu tenaga kesehatan menjalankan tiga (3) fungsi pelayanan yaitu:
“1. Fungsi independen atau fungsi mandiri, adalah those activities that are considered to be within nursing’s scope of diagnosis and treatment (tindakan-tindakan yang menjadi kewenangan/lingkup keperawatan yang meliputi diagnosis dan tindakan keperawatan). Dalam fungsi ini tindakan keperawatan tidak membutuhkan advise atau permintaan dari dokter dan profesi lainnya. 
2.	Fungsi interdependen, adalah carried out in conjuction with other health team members, (tindakan yang bersifat kolaboratif dengan tenaga kesehatan lain), berupa pemberian pelayanan keperawatan yang diberikan bersama tenaga kesehatan lain. Kewenangan yang dimiliki dalam menjalankan fungsi ini disebut sebagai kewenangan delegasi karena diperoleh dengan adanya pendelegasian tugas dari anggota tim kesehatan lainnya. 
3.	Fungsi dependen yang berdasarkan advis dan/atau permintaan profesi lain berupa tindakan perawat untuk membantu profesi lain melaksanakan tindakan – tindakan  tertentu. “

Fungsi interdependen yang bersifat kolaboratif dan fungsi dependen yang berdasarkan advis dan/atau permintaan profesi atau disiplin ilmu lain sering menimbulkan konflik atau menjadi problematika terutama antara dokter dan perawat dalam memberikan pelayanan kesehatan, khususnya yang berkaitan dengan batas kewenangan dokter dan perawat.
Berkaitan dengan kewenangan perawat, secara teknis operasional, Peraturan Menteri Kesehatan Nomor.HK.02.02/MENKES/148/I/2010 tentang Izin dan Penyelenggara Praktek Perawat telah mengaturnya khususnya pada Pasal 8. Berdasarkan ketentuan tersebut diatur bahwa wewenang perawat adalah melakukan asuhan keperawatan, upaya promotif (peningkatan kesehatan), preventif ( pencegahan penyakit ), rehabilitative ( pemulihan ) dan pemberdayaan masyarakat dan pelaksanaan tindakan keperawatan. 
Namun dalam Pasal 10 menjelaskan bahwa:
“dalam keadaan darurat untuk penyelamatan nyawa seseorang/pasien dan tidak ada dokter di tempat kejadian, maka perawat dapat melakukan pelayanan kesehatan diluar kewenangan sebagaimana dimaksud dalam pasal 8 ”

Tenaga kesehatan menurut Pasal 1 angka (1) Undang-Undang Nomor. 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan adalah:
“setiap orang yang mengabdikan diri dalam bidang kesehatan serta memiliki pengetahuan dan/atau keterampilan melalui pendidikan di bidang kesehatan yang untuk jenis tertentu memerlukan kewenangan untuk melakukan kesehatan”.

Pasal 2 ayat (1) Peraturan Pemerintah Nomor. 32 Tahun. 1996 mengatur bahwa tenaga kesehatan antara lain tenaga medis dan tenaga keperawatan. Pada Pasal 2 ayat (3) bahwa tenaga keperawatan meliputi perawat dan bidan. Berdasarkan ketentuan ini berarti bahwa perawat merupakan salah satu tenaga kesehatan. Dalam Pasal 23 ayat (2) Undang-Undang Nomor.36 Tahun 2009 tentang Kesehatan menjelaskan bahwa kewenangan untuk menyelenggarakan pelayanan kesehatan dilakukan sesuai dengan bidang keahlian yang dimiliki. Kewenangan tenaga medis diatur dalam Peraturan Menteri Kesehatan Nomor. 2052/Menkes/Per/X/2011 tentang Izin Praktek dan Pelaksanaan Praktek Kedokteran, sedangakan kewenangan tenaga perawat diatur dalam Peraturan Menteri Kesehatan Nomor. 148/1/2010 tentang Izin dan Penyelenggaraan Praktek Perawat.
Dalam Peraturan Menteri Kesehatan Nomor. 2052/Menkes/Per/X/2011 Pasal 20 ayat (1) mengatur bahwa dokter dan dokter gigi yang telah memiliki SIP berwenang untuk menyelenggarakan praktek kedokteran, yang meliputi antara lain: mewawancarai pasien, memeriksa fisik pasien dan mental pasien, menentukan pemeriksaan penunjang, menegakkan diangnosa, menentukan penatalaksanaan dan pengobatan, melakukan tindakan kedokteran atau kedokteran gigi, menulis resep obat dan alat kesehatan, menerbitkan surat keterangan dokter, menyimpan dan memberikan obat dalam jumlah dan jenis yang sesuai dengan standar, meracik dan menyerahkan obat kepada pasien, bagi yang praktek di daerah terpencil. Kewenangan dokter dapat juga dilihat dalam Pasal 1 angka (3) Peraturan Menteri Kesehatan Nomor.290/MENKES/PER/III/2008 tentang Persetujuan Tindakan Kedokteran disebutkan:
“ tindakan kedokteran atau kedokteran gigi yang selanjutnya disebut tindakan kedokteran adalah suatu tindakan medis berupa preventif, diagnostik, terapeutik, atau rehabilitatif yang dilakukan oleh dokter atau dokter gigi terhadap pasien”.

Berdasarkan beberapa ketentuan tersebut di atas dan hasil pengamatan awal di lapangan, penulis melihat perawat dalam melakukan praktek keperawatan sering melakukan tindakan di luar kewenangan. Keadaan ini disebabkan keterbatasan jumlah dokter yang ada di Puskesmas. Oleh karena itu, perawat seringkali melaksanakan tugas-tugas yang merupakan kewenangan dokter dengan alasan melaksanakan tugas pelayanan kesehatan adalah untuk menolong orang sakit serta memberikan pelayanan kesehatan yang merata kepada masyarakat khususnya dalam menjalankan tugas pemerintah. Perawat sebenarnya menyadari bahwa ada beberapa tindakan medik yang dilakukan selama ini di luar kewenangan sebagai tenaga perawat.
 Kesadaran perawat dalam melakukan tindakan di luar kewenangannya disadari tidak hanya ketika menjalankan tugas, melainkan telah diketahui sejak menjalani pendidikan formal perawat. Kewenangan perawat ini telah terakumulasi dalam berbagai peraturan perundang-undangan serta dituangkan dalam Peraturan Menteri Kesehatan, namun demi alasan kemanusiaan membuat perawat harus melaksanakan tindakan yang semestinya tidak boleh dilaksanakan atau melaksanakan tindakan diluar kewenangannya khususnya dalam hal tindakan medik. 
Pada satu sisi, apabila berpegang teguh pada peraturan perundang-undangan yang berlaku, serta melaksanakan pelayanan kesehatan sesuai dengan kewenangan yang ditetapkan dan standar profesi berarti perawat tidak dapat melaksanakan tugas pelayanan kesehatan terhadap masyarakat sesuai dengan yang dibutuhkan masyarakat. Praktek perawat yang memberikan pelayanan kesehatan peripurna terhadap masyarakat  bukanlah tindakan yang tidak berdasar, akan tetapi merupakan upaya dan kebijakan Pemerintah dalam rangka memenuhi kebutuhan masyarakat atas pelayanan kesehatan.
Kebijakan tersebut memang dapat dibenarkan berdasarkan ketentuan Pasal 26 ayat (2) Undang-Undang Nomor 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan,: 
“ Pemerintah daerah dapat mengadakan dan mendayagunakan tenaga  kesehatan sesuai dengan kebutuhan daerahnya.” 

Ini dapat juga dilihat pada Pasal 1 angka 5 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah dijelaskan bahwa :
“Otonomi daerah adalah hak wewenang dan kewenangan daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintah dan kepentingan masyarakat setempat sesuai perundang-undangan”.

Menurut Prayudi dalam Jum Anggraini, kewenangan adalah “kekuasaan formil” yaitu kekuasaan yang berasal dari kekusaan legislatif (diberi oleh undang-undang atau dari kekusaan eksekutif atau administratif). Sedangkan wewenang adalah “kekusaan untuk melakukan tindak hukum privat”. Akhir-akhir ini, masyarakat banyak yang menyoroti kinerja tenaga medis, baik sorotan yang disampaikan secara langsung ke institusi pelayanan kesehatan, lembaga pemerintah yang bertanggung jawab terhadap pelayanan kesehatan, organisasi profesi tenaga kesehatan, maupun yang disiarkan melalui media cetak maupun media elektronik. Profesi dokter dan tenaga kesehatan lainnya merupakan satu profesi yang sangat terhormat dalam pandangan masyarakat. Karena dari profesi inilah banyak sekali digantungkan harapan hidup dan/atau kesembuhan dari pasien serta keluarganya yang sedang menderita sakit. 
Dokter atau tenaga kesehatan lainnya tersebut sebagai manusia biasa yang serba kekurangan (merupakan kodrat manusia) dalam melaksanakan tugasnya yang penuh dengan resiko ini tidak dapat menghindarkan diri dari kekuasaan kodrat Allah, kemungkinan pasien cacat bahkan meninggal dunia setelah ditangani tenaga kesehatan dapat saja terjadi, walaupun dokter dan tenaga kesehatan lainnya telah melakukan tugasnya sesuai dengan standar profesi atau Standart Operating Procedure (SOP) dan/atau standar pelayanan medik yang baik. Keadaan semacam ini seharusnya disebut dengan risiko medik, dan risiko ini terkadang dimaknai oleh pihak-pihak di luar profesi kesehatan sebagai medical malpractice. Berkaitan dengan tenaga kesehatan ini ( khususnya tenaga kesehatan yang langsung berhubungan dengan pasien seperti Ners ( perawat ), bidan,dan dokter belakangan marak diberitakan dalam mass media nasional, baik melalui media elektronika maupun media cetak, bahwa banyak ditemui praktek-praktek malpraktek yang dilakukan kalangan dokter Indonesia. Bahkan menurut laporan Lembaga Bantuan Hukum Kesehatan Pusat tercatat kurang lebih terdapat 150 kasus malpraktek di Indonesia walau sebagian besar tidak sampai ke meja hijau. Pemberitaan semacam ini telah menimbulkan keresahan atau paling tidak kekhawatiran kalangan medis, karena profesi ini bagaikan makan buah simalakama, dimakan bapak mati tidak dimakan ibu mati. Tidak menolong dinyatakan salah menurut hukum, ditolong berisiko dituntut pasien atau keluarganya jika tidak sesuai dengan harapannya. Tenaga keperawatan sebagai bagian dari system pelayanan kesehatan pasti ikut terseret dalam banyak kasus tersebut. Bahkan karena berbagai alasan banyak tenaga perawat yang terpaksa melakukan beberapa tindakan medik diluar kewenangannya. 
Berdasarkan hal-hal tersebut di atas maka penulis tertarik untuk meneliti tentang kebijakan perlindungan hukum bagi perawat dalam melakukan pelayanan kesehatan agar perawat bisa bekerja secara optimal dalam memberikan pelayanan kesehatan kepada masyarakat. Penulis mengambil judul :
“Perlindungan hukum bagi tenaga perawat dalam melakukan tindakan medik berdasarkan Peraturan Menteri Kesehatan Nomor HK.02.02/Menkes/148/I/2010 Tentang Ijin dan Penyelenggaraan Praktek Perawat.”

B.	Identifikasi Masalah
Berdasarkan uraian dalam latar belakang maka dirumuskan permasalahan sebagai berikut:
1.	Bagaimana bentuk perlindungan hukum yang diberikan oleh pemerintah untuk  melindungi perawat yang melakukan tindakan medik?
2.	Apakah Undang-undang No 36 tahun 2009 tentang Kesehatan Jo Peraturan Menteri Kesehatan Nomor HK. 02.02/Menkes/148/I/2010 Tentang Ijin Dan Penyelenggaraan Praktek Perawat telah memberikan perlindungan hukum bagi perawat yang melakukan tindakan medik ?
3.	Masalah hukum apa saja yang terjadi dan bagaimana menyelesaikan permasalahan yang terjadi berkenaan dengan perawat dalam melakukan praktek keperawatan?
C.	Tujuan Penelitian

1.	Untuk mengetahui dan menganalisa bentuk perlindungan hukum yang diberikan oleh pemerintah untuk melindungi perawat yang melakukan tindakan medik. 
2.	Untuk mengetahui dan menganalisa sejauh mana Undang-Undang Nomor 36 Tahun 2009 Tentang Kesehatan Jo Peraturan Menteri Kesehatan Nomor HK. 02.02/Menkes/148/I/2010 Tentang Ijin Dan Penyelenggaraan Praktek Perawat telah memberikan perlindungan hukum bagi perawat yang melakukan praktek tindakan medik. 
3.	Untuk mengetahui masalah hukum yang  terjadi dalam praktek keperawatan dan bagaimana menyelesaikan permasalahan yang terjadi berkenaan dengan perawat dalam melakukan praktek keperawatan. 
D.	Manfaat Penelitian
Sesuai dengan tujuan penelitian ini, maka penulis mengharapkan dapat memberi manfaat sebagai berikut:
1.	Manfaat Teoritis
Secara teoritis, penelitian ini diharapkan dapat memperkaya kajian  ilmiah mengenai hukum kesehatan khususnya pemahaman teoritis tentang perlindungan hukum bagi perawat dalam melakukan praktek pelayanan keperawatan/kesehatan, dan pengkajian terhadap beberapa peraturan perundangan yang berlaku saat ini berkaitan dengan upaya perlindungan hukum bagi perawat dalam melakukan praktek pelayanan keperawatan/kesehatan.
2. Manfaat Praktis
Secara praktis, hasil penelitian yang fokus terhadap kebijakan perlindungan hukum ini diharapkan dapat menjadi bahan pertimbangan dan sumbangan pemikiran serta dapat memberikan kontribusi dan solusi konkrit baik bagi para legislator dalam upaya memberikan perlindungan hukum bagi tenaga kesehatan, maupun bagi tenaga perawat agar dalam menjalankan profesinya sesuai dengan ketentuan hukum yang berlaku. 
E.	Kerangka Pemikiran
	Hukum adalah suatu tatanan perbuatan manusia. “Tatanan“ adalah suatu system aturan. Hukum adalah seperangkat peraturan yang mengandung semacam kesatuan yang kita pahami melalui sebuah sitem.  Norma hukum dibuat menurut beberapa cara : norma umum melalui kebiasaan atau undang-undang ; norma khusus melalui tindakan-tindakan pengadilan dan administrasi atau transaksi hukum. 
	Hukum selalu dibuat oleh suatu tindakan yang dengan sengaja bertujuan untuk menciptakan hukum, kecuali kalau hukum itu berasal dari kebiasaan, yakni dari pola perbuatan para individu yang dipatuhi secara umum sungguhpun mereka tidak sengaja bermaksud membuat hukum; tetapi mereka mesti memandang perbuatan mereka sesuai dengan suatu norma yang mengikat dan tidak memandangnya semata-mata sebagai masalah pemilihan yang sembarangan.
	  Hukum selalu merupakan hukum positif, dan positivisme hukum terletak bahwa hukum itu dibuat dan dihapuskan oleh tindakan manusia, terlepas dari moralitas dan sistem-sistem norma itu sendiri. Ini adalah perbedaan antara hukum positif dan hukum alam. Dalam sistem negara kesejahteraan bahwa hipotesis akhir dari positivism hukum adalah norma yang member wewenang kepada pembuat undang-undang yang pertama secara historis. Norma dasar tidak dibuat melalui prosedur hukum oleh suatu organ pembuat hukum. Dengan merumuskan norma dasar, kita tidak memasukkan suatu metoda baru kedalam ilmu hukum. Kita hanya memperjelas apa yang diterima oleh semua pakar hukum, yang sebagian besar tanpa disadari, ketika mereka mempertimbangkan hukum positif sebagai suatu sistem norma yang valid dan bukan semata-mata kumpulan fakta-fakta, dan secara bersamaan tidak mau mengakui validitas norma hukum positif bersumber pada hukum alam.
	Peraturan hukum hanya menunjuk kepada perbuatan manusia; peraturan hukum menyatakan bagaimana orang harus berbuat, dan tidak menyatakan perbuatan nyata dan sebab-sebab dari perbuatan tersebut. Dalam perkembangannya hukum digunakan sebagai sebuah sarana untuk mencapai kesejahteraan. Melindungi segenap warganya merupakan bagian dari fungsi negara. Salah satu bentuk perlindungan terhadap warga negara adalah perlindungan hukum. Hak dari orang perseorangan hanya tersangkut dengan suatu kewajiban negara jika orang perseorangan tersebut – yang kepentingannya dilindungi hukum telahh dilanggar- dapat menjadi satu pihak dalam proses yang lahir karena tetap tidak dipenuhinya kewajiban negara tersebut. Jika hak itu dilanggar oleh suatu tindakan melawan hukum dari organ negara, maka tujuan dari proses itu bisa berupa tuntutan pembatalan tindakan melawan hukum tersebut. Jika hak itu dilanggar oleh pengabaian melawan hukum dari suatu tindakan negara yang diharuskan oleh tatanan hukum, maka tujuan proses tersebut bisa berupa tuntutan untuk menjalankan tindakan hukum yang telah diabaikan. Hak orang perseorangan untuk mendapat perlindungan hukum dari negara itu ada bukan hanya dalam hukum perdata melainkan juga dalam hukum konstitusi dan tata usaha, dalam hukum “pubilk”.
	  Salah satu teori hukum yang banyak mengundang atensi dari para pakar dan masyarakat adalah mengenai “ Teori Hukum Pembangunan “ dari Mochtar Kusumaatmaja, Di antaranya pendapat beliau adalah memberikan dasar fungsi hukum sebagai “sarana pembaharuan masyarakat” (law as a tool social engeenering) dan hukum sebagai suatu sistem sangat diperlukan bagi bangsa Indonesia sebagai negara yang sedang membangun dalam berbagai sektor. Di mana tujuan lain hukum adalah tercapainya keadilan yang berbeda-beda isi dan ukurannya, menurut masyarakat dan jamannya. Selanjutnya untuk mencapai ketertiban diusahakan adanya kepastian hukum dalam pergaulan manusia di masyarakat, karena tidak mungkin manusia dapat mengembangkan bakat dan kemampuan yang diberikan tuhan tanpa adanya kepastian hukum dan ketertiban. 
	  Hukum merupakan “ sarana pembaharuan masyarakat “  didasarkan kepada anggapan bahwa adanya keteraturan atau ketertiban dalam usaha pembangunan dan pembaharuan itu merupakan suatu yang diinginkan  atau dipandang (mutlak) perlu. Anggapan lain yang terkandung dalam konsepsi hukum sebagai sarana pembaharuan adalah bahwa hukum dalam arti kaidah atau peraturan hukum memenag bisa berfungsi sebagai alat (pengatur) atau sarana pembangunan dalam arti penyalur kearah kegiatan manusia kearah yang dikehendaki oleh pembangunan dan pembaharuan.
	  Perkembangan regulasi saat ini justru memposisikan perawat rentan terhadap tindak kriminalisasi dalam melaksanakan tugas profesinya yang dipaksakan oleh kondisi kebijakan kesehatan. Sementara hingga kini belum ada undang-undang yang mengatur tentang kewenangan dan tanggung jawab perawat dalam pelayanan kesehatan yang memberikan perlindungan terhadap profesi perawat. 
	  Ada beberapa alasan mengapa ketentuan perlindungan hukum bagi tenaga perawat dibutuhkan. Pertama, alasan filosofi. Perawat telah memberikan konstribusi besar dalam peningkatan derajat kesehatan. Perawat berperan dalam memberikan pelayanan kesehatan mulai dari pelayanan pemerintah dan swasta, dari perkotaan hingga pelosok desa terpencil dan perbatasan. Tetapi pengabdian tersebut pada kenyataannya belum diimbangi dengan pemberian perlindungan hukum, bahkan cenderung menjadi objek hukum. 
	  Kedua, alasan yuridis. Sila ke 5 Pancasila sebagai sumber dari segala sumber hukum di negara kita dan sebagai ground noorm menyebutkan: Keadilan sosial bagi Seluruh rakyat Indonesia”. Kemudian pasal 5 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945, , menyebutkan bahwa :
“Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada DewanPerwakilan Rakyat”. 

Demikian Juga Pasal 63 ayat (4) Undang-Undang Nomor 36 tahun 2009, secara eksplisit menyebutkan bahwa : 
“pelaksanaan pengobatan dan atau perawatan berdasarkan ilmu kedokteran dan atau ilmu keperawatan, hanya dapat dilakukan oleh tenaga kesehatan yang mempunyai keahlian dan kewenangan untuk itu.”

Sedang Pasal 27 ayat (1), menyebutkan bahwa : 

“tenaga kesehatan berhak mendapatkan imbalan dan memperoleh perlindungan hukum dalam melaksanakan tugas sesuai dengan profesinya.”

Ditambah lagi, Pasal 24 ayat (1) menyebutkan bahwa :

“tenaga kesehatan sebagai mana dimaksud dalam Pasal 23 harus memenuhi ketentuan kode etik, standar profesi, hak pengguna pelayanan kesehatan, standar pelayanan minimal, dan standar prosedur operasional.”

Peraturan Menteri Kesehatan Nomor.HK.02.02//Menkes/148/I/2010 masih perlu dilakukan pengakajian lebih lanjut apakah bisa memberikan perlidungan hukum terhadap perawat dalam melaksanakan pelayanan kesehatan bagi masyarakat  jika kita lihat Pasal 23 Peraturan Menteri Kesehatan Nomor. 2052/MENKES/PER/X/2011 tentang Izin Praktek Dan Pelaksanaan Praktek Kedokteran :
“ (1) dokter dan dokter gigi dapat memberikan pelimpahan suatu tindakan kedokteran atau kedokteran gigi kepada perawat, bidan atau tenaga tertentu lainnya secara tertulis dalam melaksanakan tindakan kedokteran atau kedokteran gigi”
(2) tindakan kedokteran atau kedokteran gigi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) hanya dapat dilakukan dalam keadaan dimana terdapat kebutuhan pelayanan yang melebihi ketersediaan dokter atau dokter gigi di fasilitas pelayanan tersebut”.
   (3) pelimpahan tindakan sebagaimana yang dimaksud pada ayat (1)   dilakukan dengan ketentuan huruf”:
		a.Tindakan yang dilimpahkan termasuk dalam kemampuan dan 	   keterampilan yang telah dimiliki oleh penerima pelimpahan;
           b.pelaksanaan tindakan yang dilimpahkan tetap dibawah  pengawasan pemberi pelimpahan;
c.pemberi pelimpahan tetap bertanggung jawab atas tindakan yang dilimpahkan sepanjang pelaksanaan tindakan sesuai dengan pelimpahan yang diberikan;
d.tindakan yang dilimpahkan tidak termasuk mengambil keputusan klinis sebagai  dasar pelaksanaan tindakan;
e.tindakan yang dilimpahkan tidak terus menerus.”

Dari ketentuan peraturan tersebut diatas dapat dilihat bahwa setiap tindakan medis yang dilakukan oleh perawat harus mendapat pelimpahan secara tertulis dari dokter atau dokter gigi dan tindakan yang dilimpahkan tidak terus menerus berarti batas waktu yang ditentukan dalam surat pelimpahan tersebut harus jelas.
Dalam Pasal 9 Peraturan Menteri Kesehatan Nomor HK. 02.02/Menkes/148/1/2010 tentang Izin dan penyelenggaraan Praktek Perawat menjelaskan:
“Perawat dalam melakukan praktek harus sesuai dengan kewenangan yang dimiliki”

Pasal 10 Ayat:
“(1).	Dalam keadaan darurat untuk penyelamatan nyawa seseorang/pasien dan tidak ada dokter di tempat kejadian, perawat dapat melakukan pelayanan kesehatan diluar kewenangan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 8”. 
(2).	bagi perawat yang menjalankan praktek didaerah yang tidak memiliki dokter dalam rangka melaksanakan tugas pemerintah, dapat melakukan pelayanan kesehatan diluar kewenangan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 8”. 
(3) 	dalam melaksanakan pelayanan kesehatan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) harus mempertimbangkan kompetensi, tingkat kedaruratan dan kemungkinan untuk dirujuk”. 
(4).	daerah yang tidak memiliki dokter sebagaimana dimaksud dalam ayat(2) adalah kecamatan atau kelurahan/desa yang ditetapkan oleh Kepala Dinas Kesehatan Kabupaten/ Kota” 
(5).	dalam hal daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (4) telah terdapat dokter, kewenangan perawat sebagaimana dimaksud pada ayat (2) tidak berlaku.

Ketentuan pasal tersebut diatas terlihat bahwa dalam keadaan tertentu perawat diberikan kewenangan khusus dalam melakukan tindakan medik atau melakukan tindakan diluar kewenangan tanpa pelimpahan tertulis dari dokter khususnya bagi perawat yang menjalankan tugas pemerintah serta dalam keadaan darurat demi menyelamatkan nyawa pasien.
Dalam Pasal 73 Undang-Unadang Republik Indonesia Nomor. 29 Tahun 2004 tentang Praktek Kedokteran menjelaskan: 
(1) setiap orang dilarang menggunakan identitas berupa gelar atau bentuk lain yang menimbulkan kesan bagi masyarakat seolah-olah yang bersangkutan adalah dokter atau dokter gigi yang telah memiliki surat tanda registrasi dan/atau izin praktek.
(2) setiap orang dilarang menggunakan alat, metode atau cara lain dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat yang menimbulkan kesan seolah-olah yang bersangkutan adalah dokter atau dokter gigi yang telah memiliki surat tanda registrasi dan/atau surat izin praktek.
(3) ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) tidak berlaku bagi tenaga kesehatan yang diberi kewenangan oleh peraturan perundang-undangan.

Permasalahan lainnya, beberapa peraturan perundangan yang sudah ada seperti Peraturan Menteri Kesehatan Nomor.HK. 02.02/.Menkes/148/1/2010 tentang Izin dan penyelenggaraan Praktek Perawat belum menyentuh substansti profesi keperawatan. Dan terkesan masih ngambang serta terlalu dipaksakan untuk segera diterbitkan.
 Ketiga, alasan sosiologis. Kebutuhan masyarakat akan pelayanan kesehatan khususnya pelayanan keperawatan semakin meningkat. Hal ini karena adanya pergeseran paradigma dalam pemberian pelayanan kesehatan, dari model medikal yang menitikberatkan pelayanan pada diagnosis penyakit dan pengobatan, ke paradigma sehat yang lebih holistik yang melihat penyakit dan gejala sebagai informasi dan bukan sebagai fokus pelayanan.
Berkaitan dengan hal ini masih perlu diteliti tentang peraturan perundang-undangan yang memberikan perlindungan hukum bagi perawat yang karena berbagai alasan terpaksa  menjalankan tugas seperti itu, mengingat tindakan pelayanan kesehatan yang dilakukan perawat tersebut merupakan penugasan dari Pemerintah maka Pemerintah wajib memberikan perlindungan hukum terhadap perawat yang melaksanakan pelayanan kesehatan. Di samping itu, masyarakat membutuhkan pelayanan keperawatan yang mudah dijangkau, pelayanan keperawatan yang bermutu sebagai bagian integral dari pelayanan kesehatan, dan memperoleh kepastian hukum kepada pemberian dan penyelenggaraan pelayanan keperawatan. Keperawatan merupakan salah satu profesi dalam dunia kesehatan. Sebagai profesi, tentunya pelayanan yang diberikan harus profesional, sehingga perawat/ners harus memiliki kompetensi dan memenuhi standar praktek keperawatan, serta memperhatikan kode etik dan moral profesi agar masyarakat menerima pelayanan dan asuhan keperawatan yang bemutu. 
Dalam era reformasi saat ini, hukum memegang peran penting dalam berbagai segi kehidupan bermasyarakat dan bernegara. Untuk mewujudkan derajat kesehatan yang optimal bagi setiap orang, yang merupakan bagian integral dari kesejahteraan, diperlukan dukungan hukum bagi penyelenggaraan berbagai kegiatan di bidang kesehatan. Perubahan konsep pemikiran penyelenggaraan pembangunan kesehatan tidak dapat dielakkan. Pada awalnya pembangunan kesehatan bertumpu pada upaya pengobatan penyakit dan pemulihan kesehatan, bergeser pada penyelenggaraan upaya kesehatan yang menyeluruh dengan penekanan pada upaya pencegahan penyakit dan peningkatan kesehatan. Paradigma ini dikenal dalam kalangan kesehatan sebagai paradigma hidup sehat. 
Sebagai konsekuensi logis dari diterimanya paradigma hidup sehat maka segala kegiatan apapun harus berorientasi pada wawasan kesehatan, tetap dilakukannya pemeliharaan dan peningkatan kualitas individu, keluarga dan masyarakat serta lingkungan dan secara terus menerus memelihara dan meningkatkan pelayanan kesehatan yang bermutu, merata, dan terjangkau serta mendorong kemandirian masyarakat untuk hidup sehat. Secara ringkas untuk mewujudkan derajat kesehatan yang optimal bagi setiap orang maka harus secara terus menerus dilakukan perhatian yang sungguh-sungguh bagi penyelenggaraan pembangunan nasional yang berwawasan kesehatan, adanya jaminan atas pemeliharaan kesehatan, ditingkatkannya profesionalisme dan dilakukannya desentralisasi bidang kesehatan. Kegiatan-kegiatan tersebut sudah barang tentu memerlukan perangkat hukum kesehatan yang memadai. Perangkat hukum kesehatan yang memadai dimaksudkan agar adanya kepastian hukum dan perlindungan yang menyeluruh baik bagi penyelenggara upaya kesehatan maupun masyarakat penerima pelayanan kesehatan. 
Perawat sebagai profesi yang langsung berhubungan dengan pasien sudah barang tentu sangat membutuhkan perlindungan hukum saat menjalankan praktek keperawatan dalam melayani masyarakat. Ketentuan hukum tersebut pada dasarnya tidak hanya melindungi perawat sebagai tenaga kesehatan, tapi juga pada hakekatnya melindungi pasien dari tindakan yang dapat menyebabkan kerugian bagi pasien.
F.	Metode Penelitian
Permasalahan utama dalam penelitian ini adalah masalah ketentuan perlindungan hukum bagi perawat dalam melakukan praktek pelayanan keperawatan/kesehatan saat ini. Oleh karena itu pendekatan yang digunakan terhadap masalah ini tidak dapat terlepas dari pendekatan yang berorientasi pada kebijakan. Menurut Barda Nawawi Arief bahwa pendekatan kebijakan mencakup pengertian yang saling terkait antara pendekatan yang berorientasi pada tujuan, pendekatan yang rasional, pendekatan ekonomis dan pragmatis serta pendekatan yang berorientasi pada nilai.
1.	Spesifikasi Penelitian
Spesifikasi penelitian ini adalah deskriptif analitis yaitu memberikan  gambaran umum secara lengkap dan sistematis serta mengkaji dan menganalisa  sejauh mana Undang-Undang No. 36 tahun 2009 Tentang Kesehatan dan Permenkes No. HK.02.02/menkes/I/2010 memberikan perlindungan hukum bagi tenaga perawat yang melakukan tindakan medik.
2.	Metode Pendekatan
Penelitian tentang kebijakan perlindungan hukum bagi perawat dalam melakukan praktek pelayanan keperawatan/kesehatan dalam perspektif hukum positif di Indonesia ini menggunakan pendekatan yang bersifat yuridis normatif, yaitu dengan mengkaji/menganalisis data sekunder yang berupa bahan-bahan hukum terutama bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder dengan memahami hukum sebagai seperangkat peraturan atau norma-norma positif di dalam sistem perundang-undangan yang mengatur mengenai kehidupan manusia. Penelitian hukum normatif merupakan penelitian yang dilakukan dengan cara meneliti bahan pustaka. Penelitian hukum normatif atau kepustakaan ini mencakup : (1) penelitian terhadap asas-asas hukum; (2) penelitian terhadap sistematika hukum; (3) penelitian terhadap taraf sinkronisasi vertikal dan horizontal; (4) perbandingan hukum; dan (5) sejarah hukum.
3.	Tahap Penelitian
Penelitian hukum yang bersifat normatif selalu menitik beratkan pada sumber data sekunder. Data sekunder pada penelitian dapat dibedakan menjadi bahan-bahan hukum primer, bahan hukum sekunder dan bahan hukum tertier. 
Penelitian ini akan dilakukan dalam 2 tahap, yang selanjutnya akan diuraikan di bawah ini :
a.	Penelitian Kepustakaan
                Penelitian ini dilakukan untuk mengumpulkan data sekunder yang
	terdiri dari :
            	1). Bahan hukum primer, berupa peraturan perundang undangan yaitu, 
	a). Undang-Undang Nomor 29 tahun 2004 Tentang Kedokteran.
	b). Undang-Undang Nomor 36 Tahun 2009 Tentang Kesehatan.
c). Peraturan Pemerintah Nomor 32 Tahun 1996 Tentang Tenaga    Tesehatan.
d). Peraturan Menteri Kesehatan Nomor HK.148/1/2010 tentang Izin dan penyelenggaraan Praktek Perawat.
	e). Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 2052/MENKES/X/2011 tentang Izin Praktek Dan Pelaksanaan Praktek Kedokteran.
	2).  Bahan hukum sekunder yaitu bahan-bahan yang berhubungan
	dengan bahan hukum primer dan dapat membantu menganalisis bahan-bahan primer, seperti karya ilmiah dan tulisan para ahli.
3). Bahan hukum tersier, yakni bahan yang memberikan petunjuk  maupun penjelasan terhadap bahan hukum primer dan sekunder, seperti Kamus Besar Bahasa Indonesia, kamus Inggris-Indonesia, Kamus Hukum Kesehatan dan kamus hukum.

         b. Penelitian Lapangan
	Penelitian lapangan dengan cara mengumpulkan, meneliti dan menyeleksi data primer yang diperoleh langsung dari lapangan untuk menunjang data sekunder. Penelitian dilakukan di Kantor Dinas Kesehatan Kabupaten Garut Bidang Pelayanan Kesehatan Jalan Proklamasi Nomor 5 Garut.
4.	Teknik Pengumpulan Data
Metode pengumpulan data yang digunakan dalam suatu penelitian pada dasarnya tergantung pada ruang lingkup dan tujuan penelitian. Menurut Ronny Hanitijo Soemitro, teknik pengumpulan data terdiri dari studi kepustakaan, pengamatan (observasi), wawancara (interview) dan penggunaan daftar pertanyaan (kuisioner). Berdasarkan ruang lingkup, tujuan dan pendekatan dalam penelitian ini, maka tehnik pengumpulan data yang akan digunakan adalah :
a.	Studi Dokumen 
	Dilakukan terhadap data sekunder untuk mendapatkan landasan teoritis berupa pendapat-pendapat, teori, dan tulisan-tulisan para ahli.
b.	Wawancara
Dilakukan terhadap beberapa pihak yang terkait dengan penelitian karya tulis ini.
5.	Metode Analisa Data
Data dianalisis secara normatif-kualitatif dengan jalan menafsirkan dan mengkonstruksikan pernyataan yang terdapat dalam dokumen dan perundang-undangan. Secara normatif karena penelitian ini bertitik tolak dari peraturan-peraturan yang ada sebagai norma hukum positif.  Secara kualitatif khususnya dengan adanya informasi baik melalui wawancara atau diskusi dengan pihak terkait untuk memperoleh analisa data yang akurat.
6.	Lokasi Penelitian
Penelitian ini dilakukan di :
a.	Perpustakaan Fakultas Hukum Universitas Pasundan 
	Jalan Sumatera Nomor 41 Bandung, 
b.	Perpustakaan Akademi Keperawatan Bidara Mukti Garut. 
	Jl. Pembangunan Nomor 112 Garut.
G. Sistematika Penulisan
	Sistematika penulisan ini terdiri dari lima bab dan masing-masing bab mempunyai sub bab sendiri-sendiri, dengan urutan sebagai berikut :
     BAB I	Berisi tentang pendahuluan yang terdiri dari latar belakang penelitian, identifikasi masalah, tujuan penelitian, manfaat penelitian, kerangka pemikiran, metode penelitian dan sistematika penulisan tesis.	
     BAB II	Berisi tinjauan pustaka tentang pengertian perawat, kebijakan perlindungan hukum,Tenaga Keperawatan Kompetensi dan Kode Etik Perawat dalam Pelayanan Kesehatan menurut Standar Profesi dan Kode Etik Perawat Indonesia, hubungan hukum pasen .dengan Tenaga Kesehatan.	
     BAB III	Praktek pelayanan keperawatan di beberapa tempat pelayanan kesehatan dan perlindungan hukum terhadap tenaga perawat saat ini.	
     BAB IV

     BAB V

	Hasil penelitian dan pembahasan tentang sejauh mana Undang-Undang Nomor 36 Tahun 2009 Jo Permenkes Nomor HK. 02.02/menkes/148/I/2010 tentang Ijin dan Penyelengaraan Praktek Perawat memberikan perlindungan terhadap perawat. Bagai mana upaya perlindungan hukum yang diberikan oleh pemerintah terhadap perawat yang melakukan praktek pelayanan keperawatan. Masalah hukum apa saja yang bisa terjadi dan bagaimana menyelesaikan permasalahan tersebut
Berisi kesimpulan dari analisis penelitian dan selanjutnya diharapkan dapat menjadi bahan pertimbangan dan sumbangan pemikiran  kepada pihak yang berkepentingan, diantarannya, para legislator dalam perlindungan terhadap tenaga perawat, organisasi profesi (PPNI), dan berbagai pihak yang membutuhkan hasil penelitian ini.